Общество и власть:

м е х а н и з м ы к о м м у н и к а ц и и

В последние годы в России нарастают тревожные проявления национальной нетерпимости, дискриминации, преследований по национальному признаку, усиливаются тенденции ксенофобии, расизма и экстремизма.

В такой многонациональной стране как Россия, необходимо особенно внимательно контролировать эти опасные явления и активно противодействовать им.

Для этого три российские неправительственные правозащитные организации при поддержке американских коллег-правозащитников начали в апреле 2000 года реализацию совместной программы, направленной на объединение усилий российских гражданских активистов и выработку общей платформы действий против национальной нетерпимости и дискриминации, расизма и экстремизма.

В рамках программы создан сайт «Толерантность» – первый общий ресурс для всех, кого волнуют эти проблемы и кто стремится изменить ситуацию к лучшему. Организаторы проекта:

  • Центр развития демократии и прав человека (Москва) – www.demokratia.ru
  • Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» (Санкт-Петербург) – www.wplus.net/pp/citwatch
  • Правозащитный центр «Мемориал» (Москва) – www.memo.ru
  • Международная лига прав человека (Нью-Йорк) –
  • www.ilhr.org

    Проект осуществляется при поддержке Фонда Форда –
    www.fordfound.org


    Рассказывает Юрий Джибладзе, президент Центра развития демократии и прав человека

    – Центр возник 3 года назад. Главным стимулом для создания центра, стала необходимость усилить влияние граждан на решения властных структур на самых разных уровнях, от местного до федерального.

    Надеемся, что мы с коллегами таким образом способствуем созданию институтов и механизмов гражданской демократии.

    Наш центр называется Центром развития демократии потому, что демократия не может ограничиться только формальными институтами, такими как конкурентные выборы, независимые друг от друга ветви власти, независимые средства массовой информации. Казалось бы, все внешние признаки демократии в стране присутствуют: проходят выборы, существует много партий, парламент и так далее.

    Однако при этом остается колоссальный разрыв между обществом и властью. У граждан практически нет возможности влиять на принятие решений, которые непосредственно затрагивают их жизнь. У них нет информации о том, как принимаются эти решения, кто за что отвечает, когда что рассматривается. Процесс принятия решений в России закрытый. Практически нет публичных политических дискуссий. Кто-то может возразить: в прессе постоянно ведется обсуждение политических вопросов. Но на самом деле граждане почти в этом не участвуют. Часто у людей нет самого осознания потребности высказать свое мнение.

    С одной стороны, политическая элита не видит необходимости в обратной связи, чтобы соотносить свои решения, свою деятельность с интересами общества и с ответственностью перед обществом. С другой стороны, у самих граждан нет ни традиций, ни привычки, ни понимания того, что от их позиции зависит или, по крайней мере, должно зависеть принятие решений и политический процесс.

    Люди комфортно чувствуют себя в ситуации, которую многие называют патерналистской или государственнической, когда государство все решает и гарантирует населению некий минимум социальных благ, а человеку ни во что не надо вмешиваться или испытывать какое-то беспокойство, гражданскую ответственность. У большинства наших граждан нет чувства гражданской ответственности. Но даже в том случае, когда у человека есть осознание происходящего («я не могу больше это терпеть»), у него нет инструментов, нет каналов влияния на власть. Создавая наш центр, мы считали, что необходимо выстраивать новые отношения между обществом и властью.

    Понимая, что общественные интересы в диалоге с властью должны представлять именно неправительственные организации, мы видим, что многие из них не осознают необходимости создавать механизмы влияния, ограничиваются оказанием конкретной помощи людям, что, само по себе, конечно, очень важно. Действительно, общественный сектор – это система поддержки для многих граждан. Но если неправительственные организации будут ограничиваться только этим, то есть помогать конкретным людям решать их проблемы, защищать их права и так далее, не пытаясь влиять на политический процесс, то они обречены всегда только латать дыры, подбирать за государством осколки разбитой чашки – результаты неправильной политики, отсутствия учета общественных интересов при принятии решений, при выработке государственной стратегии или законодательства.

    Задача неправительственных организаций – защищать общественные интересы не только в общественных приемных, судах, но и в непосредственном диалоге с властью. Мы считаем, что очень важно выстроить мостик между аналитическим сообществом (специалистами-экспертами, которые могут анализировать политику государства в той или иной области, оценивать ее с точки зрения общественных интересов и вырабатывать рекомендации), неправительственными организациями и обществом, создать каналы влияния граждан на процесс принятия решения.

    Многие неправительственные организации не имеют собственных аналитиков. Их реакция, если она есть, сводится часто к «нам это не нравится». У НПО не хватает серьезного профессионального исследовательского инструментария. Эксперты-аналитики или сидят по академическим институтам, которые не ставят своей целью участие в общественных процессах – они занимаются чистой наукой, или это – заказные эксперты, работающие на определенные политические партии или непосредственно на власть. Но их деятельность закрыта и не становится частью общественной дискуссии, не защищает общественные интересы, а обслуживает интересы каких-то структур (либо властных, либо политических, либо экономических).

    Сотрудники центра и эксперты, с которыми мы работаем, осознали необходимость создания нашего центра из-за того, что общественные организации в целом не смогли стать реальной общественной силой в стране, всерьез влияющей на развитие России.

    Мы проводим работу по общей консолидации гражданского общества, выстраиваем коалиционные связи вокруг конкретных тем. Например, по проблемам этнической дискриминации, социально-экономических прав, альтернативной гражданской службы.

    Как многие организации, мы специализируемся только на нескольких проблемах. Но при этом наша сверхзадача – представлять общественные интересы в диалоге с властью и создавать такие условия для неправительственных организаций, которые позволили бы гражданскому сектору вступать в диалог с властями с «позиции силы», силы, опирающейся на поддержку населения и свой экспертный потенциал.

    Не секрет, что об очень многих организациях обыватель ничего не знает. В значительной степени это слабость их информационной работы и связей с общественностью. Наш центр учит НПО, как информировать людей о своей деятельности. Важно понимать, что именно волнует людей больше всего, причем в каждом конкретном городе, регионе, и реагировать именно на реальные нужды и интересы людей. Другой важный момент – уметь вести переговоры с властью. Во многих регионах это уже происходит. Мы стараемся выстраивать переговорный процесс и на федеральном уровне (с разными министерствами), и с правительством в целом. Безусловно, необходима работа со средствами массовой информации и налаживание более профессиональных связей с международными организациями (с ооновскими структурами, с Советом Европы и зарубежными НПО). Это придает нам, российским НПО, политический вес и значимость. Многие вопросы легче решать с властями, когда мы включены в международный процесс.

    Консолидация гражданского общества должна восприниматься как необходимость, насущная потребность. А это предполагает, что правозащитники должны выйти за рамки собственно правозащитного сообщества, работать с другими организациями вокруг проблем, которые волнуют не только правозащитников, но и другие общественные организации.

    Такая работа уже ведется последние два-три года. В частности, с экологами. Но если бы правозащитники более активно работали вместе с экологами, например, по сбору подписей за референдум против ввоза ядерных отходов осенью 2000 года, это дало бы больше шансов на принятие правильного решения и усилило бы влияние и авторитет правозащитных организаций, наладило бы эффективное сотрудничество с экологами в разных регионах страны. Таких примеров множество. Точки соприкосновения нужно находить с женскими, инвалидными, молодежными, национальными организациями. Сейчас есть целый ряд идей, проектов для создания подобных коалиций. Пример такой работы – создание в прошлом году сети неправительственных организаций, занимающихся противодействием расизму, этнической дискриминации.

    Сегодня в нее входит несколько десятков организаций. Сеть объединяет условно пять типов организаций.

    Во-первых, правозащитные организации, для которых противодействие расизму и защита от
    этнической дискриминации являются либо главной темой, либо
    одним из направлений работы.
    Во-вторых, молодежные антифашистские организации. Третья группа – организации, представляющие этнические общины, диаспоры. Еще одна группа – НПО, работающие с беженцами и мигрантами. И наконец последняя – аналитические, экспертные группы. Важно, что все эти организации начали сотрудничать друг с другом, чего не было раньше.

    Для нас очень важно выработать общий язык. Ведь часто эти организации говорят на разных языках.

    Например, для правозащитных организаций принципиально важно, что мы говорим именно о защите прав конкретного человека, а для многих этнических, национальных объединений более привычно говорить о групповых правах и интересах. Мы считаем, что это непродуктивно, так как при этом не работают правовые механизмы, а преобладают политические декларации. Мы говорим о том, что необходимо заставить работать судебную защиту, механизмы защиты индивидуальных прав. Если правовые механизмы не работают, это только на руку государству, которое не хочет заниматься проблемой этнической и расовой дискриминации. Вместо анализа конкретных проблем этнических групп и создания механизма их защиты в органах власти идет общий разговор о межнациональной политике и межэтнических конфликтах, принимаются законы в основном декларативного характера. Более того, подчеркивается разделение людей на группы. Это очень опасный и непродуктивный путь. Очень важно выработать общее понимание, общий «правозащитный» язык внутри гражданского общества, повернуть мышление национальных объединений так, чтобы они вместе с нами работали по защите прав и влиянию в этом отношении на политику государства.

    В течение нескольких лет до создания сети проходили отдельные семинары и конференции правозащитных и национальных организаций в Москве, Петербурге, Перми, Самаре, других городах. Фактически попытка объединения в сеть удалась только в прошлом году. В мае 2000 года мы совместно с фондом «За гражданское общество» (см. с.99 – Прим. Ред.) проводили в Москве конференцию. Там мы смогли только наметить круг проблем, которые волнуют эти три сообщества. А в октябре в Москве прошла первая всероссийская конференция НПО по проблемам расизма и этнической дискриминации, на которой мы в течение двух дней обсуждали, что именно нужно делать. Были выработаны пять направлений деятельности и принята резолюция, где, кроме анализа проблем, содержатся конкретные рекомендации для исполнительной и законодательной власти, право-
    охранительных органов, юридического сообщества, неправительственных организаций, средств массовой информации и т.д.

    На конференции выработаны следующие направления деятельности.

    1. Общественный контроль и мониторинг государственной политики и практики, воздействие на нее с целью противодействия расизму и этнической дискриминации, выработка рекомендаций для изменения политики на разных уровнях, от местного до федерального.

    2. Правовая защита и законодательство. Проблем здесь очень много. С одной стороны, вроде бы есть правовые инструменты, которые могут защитить людей от расизма и дискриминации, а с другой – они сегодня реально не работают. Государство пытается говорить о необходимости новых законов, видя, что общество обеспокоено этим. Очень важно понять, нужно ли принимать новые законы или достаточно добиваться реализации тех, которые уже есть, например статьи 282 УК. Нужно анализировать правоприменительную практику и смотреть, нужно ли что-то менять в формулировках статьи. Многие справедливо опасаются, что если просто добиваться ее четкого выполнения в ее сегодняшней формулировке, то пострадает свобода слова, поскольку в статье говорится не только о насильственных расистских действиях, но и о разжигании розни путем пропаганды, причем смешано все в одну кучу.

    3. Деятельность средств массовой информации в этой сфере. Часто в прессе проскальзывают расистские высказывания, причем не только в маргинальных изданиях (националистических или нацистских), что понятно, но и в обычной прессе, даже в демократической. Естественно, это влияет на общественность и начинает восприниматься как норма. Очень важно работать с журналистским сообществом: редакторами, преподавателями и студентами журфака.

    4. Образовательно-просветительская деятельность в сфере толерантности. В этой области делается многое, но пока разрозненно. Адресаты должны быть самые разные: СМИ, вузы, школы, государственные служащие, чиновники. У нас в сети уже есть некоторый опыт по образовательной работе с сотрудниками милиции и других правоохранительных органов именно по вопросам этнической дискриминации.

    5. Политика государства в области миграции, гражданства, предоставления убежища. В этой области происходят массовые нарушения. Один из реликтов советской системы – паспортная система и сохраняющаяся во многих регионах система прописки, обязательной регистрации по месту жительства и пребывания – дает государству инструмент, с помощью которого люди дискриминируются по этническому принципу.

    Конференция наметила эти пять направлений, выработала рекомендации. Созданы рабочие группы, разрабатывающие конкретные шаги для решения этих проблем. Собираются экспертные группы, изыскивается финансирование, и можно ожидать, что уже в этом году заработают многие проекты. Некоторые уже начали реализовываться.

    Для более эффективного диалога с нашим собственным государством нам важно быть включенными в международный процесс и опираться на решения международного сообщества. Очень удачно, что в этом году под эгидой ООН в Южной Африке будет проходить всемирная конференция против расизма, ксенофобии и нетерпимости. Это уже третья конференция такого рода. Первые две проходили в Женеве в 70-х – 80-х годах и были посвящены исключительно проблеме апартеида в Южной Африке. С тех пор ситуация изменилась. Апартеида в Южной Африке как государственной политики уже нет, но проблемы расизма во всем мире остались актуальными и даже нарастают. Расизм появляется в новых, современных формах. Для многих стран это насущная проблема.

    Нам очень важно, чтобы при обсуждении глобальных мировых проблем были учтены проблемы России. Они, конечно, не уникальны. Они характерны для Центральной и Восточной Европы, для всего посткоммунистического региона. Расизм в современных его проявлениях включает в себя и этническую дискриминацию, и нетерпимость не только к цвету кожи, но и к национальности, этнической принадлежности, культуре, языку, даже гражданскому статусу. Все эти определения есть в международной конвенции по искоренению всех видов расовой дискриминации. Даже в советское время при всей пропаганде интернационализма случаи проявления расизма были нередки. Сейчас же они участились (см. с. 86 Прим. Ред.).

    В июне пройдет конференция в Южной Африке, а осенью после всемирной конференции мы проведем на базе нашего партнера – «Гражданского контроля» – вторую всероссийскую конференцию НПО в Санкт-Петербурге. На конференции в Южной Африке будут приняты два документа: Декларация ООН и план действий против расизма. Хотя они не являются правовыми документами, политически они очень важны. На конференции мы будем представлять свои документы, предлагать формулировки заключительных документов, проводить пресс-конференции, фотовыставку о ситуации в России.

    Перед всемирной конференцией, как и ранее, пройдет форум неправительственных организаций. Мы активно участвуем в этом форуме. В частности, представитель «Мемориала» Александр Осипов входит в европейский оргкомитет НПО от Европы. Мы очень надеемся, что российское неправительственное сообщество будет хорошо представлено и на всемирной конференции, и на форуме. Планируем собрать делегацию из 20 человек.

    Три организации работают в качестве координаторов сети: наш центр, «Гражданский контроль» и «Мемориал». Большую помощь, особенно в процессе взаимодействия с ООН, оказывает наш партнер – Международная лига прав человека в Женеве и Нью-Йорке.

    Вы говорили о попытке предпринять какие-то конкретные шаги для создания аналитического потенциала. Только конференция объединяет усилия общественных организаций по построению гражданского общества?

    – Не только. Конечно, мы проводим встречи, которые носят характер конференций, и не только в сети антирасистских организаций. Подобные встречи мы проводим и по защите социально-экономических прав. Это другая наша, вместе с фондом «За гражданское общество», сеть НПО. Ни одна организация не может в одиночку качественно провести мониторинг и экспертно-аналитическую оценку положения дел. Это может сделать только сеть. Очень важен в этой связи пример Московской Хельсинкской группы, ее общероссийской сети по мониторингу. У нас уже выработалась модель по разным направлениям коалиционной работы.

    Например, когда мы пытаемся повлиять на политику властей и отношение общества к какой-либо проблеме, мы вырабатываем методику мониторинга, проводим его, в течение продолжительного времени (от полугода до года), собираем конкретные факты, публикуем анализ собранных фактов,
    рекомендации экспертов.

    Используя полученные данные, мы информируем общественность о проблеме и пытаемся повлиять на отношение к ней общества, привлечь его и средства массовой информации на нашу сторону.

    После этого мы вступаем в диалог с властью, аргументируя свою позицию, выдвигаем предложения по изменению политики. Диалог происходит на профессиональном уровне. Мы выработали проекты по социально-экономическим правам, по проблеме религиозной дискриминации, по дискриминационным высказывания в СМИ и др. Разрабатывается подобный проект по проблемам мигрантов.

    Формы работы многообразны: это совместные встречи, выработка общего плана действий, формирование конкретных рабочих групп, выстраивание коалиций и выработка стратегии переговоров с властями.

    А есть конкретный пример диалога с властью? Наиболее яркий, удачный. Или это пока только проекты?

    – Сейчас ведется беспрецедентный диалог по проблемам налогообложения (см. с. 29 Прим. Ред.). В течение 2,5 лет мы вели общественную кампанию за справедливое налогообложение НПО, сосредоточившись в основном на влиянии в Госдуме на процесс принятия Налогового кодекса. Это была полномасштабная, может быть, одна из крупнейших общественных кампаний в стране, объединившая более 700 организаций, и мы приобрели важнейший организационный и лоббистский опыт.

    Сотни региональных организаций активно участвовали в кампании, встречались с депутатами от своих округов в регионах, обращались к ним непосредственно. Но проблема оказалась настолько сложной, что результат был далек от идеала.

    Налоговый кодекс, который был принят в конце прошлого года (вторая его часть), и методические рекомендации к его применению, выработанные Министерством по налогам и сборам, поставили неправительственный сектор в тяжелое положение, о котором мы все эти два года говорили как о реальной опасности. Чтобы противостоять ей, мы вносили через депутатов-союзников свои поправки, поддержанные большим количеством общественных организаций и граждан. Ситуация оказалась настолько острой, что стало необходимо искать другие пути, прежде всего – это прямой контакт с людьми в исполнительной власти, принимающими решения. Сложное взаимодействие разных НПО помогли установить контакт с людьми в правительстве, которые сочувственно относятся к общественному сектору, понимают его важность, и через них выйти на первых лиц – на вице-премьера Валентину Матвиенко, первого зам. министра финансов Сергея Шаталова, который является архитектором налоговой реформы, на министра налогов и сборов Геннадия Букаева и других. И, наконец, нам удалось добиться, чтобы к нашим обращениям отнеслись серьезно и внимательно. Мы с экспертной точки зрения объясняем, что было ошибочно в принятых решениях и законах, к каким последствиям это привело, какие конкретные изменения необходимы. Переговоры сейчас проходят весьма продуктивно. Очень важно, чтобы это стало началом постоянного диалога по общественно значимым проблемам.

    Понятно, что политическая ситуация меняется, и приоритет в принятии решений принадлежит сегодня исполнительной власти. Парламент, мягко говоря, очень сильно прислушивается к исполнительной власти, к позиции президента и правительства. Поэтому нам необходимо найти каналы и установить традицию переговоров с исполнительной властью.

    Похожая ситуация происходит с альтернативной гражданской службой. Наши усилия, усилия многих общественных организаций, в частности Пермского «Мемориала» (см. рубрику «Полемика»Ред.), сегодня уже, к сожалению, недостаточно эффективны. Необходимы прямые переговоры с исполнительной властью. И для того, чтобы мы могли такие переговоры вести, очень важно выступать по-настоящему консолидированной силой, четко формулировать требования, объяснять политические, социально-экономические последствия и вырабатывать конкретные предложения для объединения наших усилий. Уметь вести такие переговоры – особый навык. Это совсем иное, чем протестные акции, которые тоже важны. Например, в течение нескольких лет мы участвуем в антивоенной кампании, где диалог с властью сегодня невозможен. Приходится действовать только общественными протестами.

    Такие мероприятия, как правозащитный съезд, на котором были выработаны рекомендации по вашей теме? Как вы их расцениваете?

    – Относительно консолидации – безусловно положительно. Съезд постановил (см. с. 53Прим. Ред.) создать постоянно действующие рабочие группы по 15 направлениям, в том числе по социально-экономическим правам и противодействию этнической дискриминации в России. Именно этим нашим двум сетям и был придан статус рабочих групп, которые, безусловно, должны быть коалиционными, потому что это рабочие группы всего правозащитного сообщества. В них входят специалисты из разных организаций.

    Следующим пунктом на съезде был мониторинг законодательного процесса. В этом плане программа съезда тоже совпадает с идеями нашего центра. Мы постоянно пытаемся влиять на законодательный процесс и считаем, что это важнейшее направление, которое необходимо развивать и усиливать, работая совместно с «Мемориалом», с Институтом прав человека, с Независимым экспертно-правовым советом, с экспертами из разных НПО. Так, с апреля этого года наш центр участвует в выпусках ежемесячных обзоров законотворческого процесса в Думе.

    Как и многие наши коллеги, мы считаем очень важным ввести гражданский контроль, прежде всего, самых разных сфер деятельности правоохранительных органов. Власти без переговоров с общественностью, которую мы представляем, осуществлять общественный контроль не будут.

    Независимым общественным организациям, ведущим диалог, нужно консолидироваться?

    – Во-первых, им нужно консолидироваться. Во-вторых, нужно иметь экспертный потенциал. В-третьих, нужно опираться на общественную поддержку. Это три составные части.

    Усиление государства, властной вертикали – главный лозунг
    нынешней власти. Сильное государство может быть как полезным, так и опасным и вредным, если его усиление происходит без сопутствующего процесса усиления гражданского общества, в том числе и независимых средств массовой информации. Власть, к сожалению, не видит этой необходимости. Важно понимать, что нынешняя власть – государственническая и в центр всего ставит интересы государства. Общественные интересы остаются «за бортом», игнорируются, поэтому нам очень важно объяснить власти, что в стране есть не только государство, но и общество.

    Слабое государство – это плохо. Государство может быть маленькое, но при этом сильное и эффективное. А может быть большое и неэффективное. Но, в любом случае, важно, чтобы оно не было опасным для гражданина и не преследовало исключительно свои государственные интересы, интересы политических элит, бюрократии и т.д., а защищало и представляло интересы именно граждан. Для этого очень важен сильный консолидированный контроль общества, которое ограничивает и контролирует государство, напоминает ему о том, что оно ответственно перед населением и выступает партнером по диалогу во всех вопросах общественной жизни.