Что новенького?

В этом номере мы продолжаем публиковать фрагменты обзора законотворческого процесса в Государственной Думе. О совместном проекте общества «Мемориал», Института прав человека и Центра развития демократии и прав человека рассказывает редактор Бюллетеня неправительственных организаций «Законотворческий процесс в Государственной Думе» Лев Левинсон

Давно стало ясно, что необходимо привлечь неправительственные организации к участию в процессе законотворчества. Общественность должна своевременно реагировать на важные законодательные предложения, и для этого нужен постоянный контроль (и желательно на месте события) за тем, что происходит в Государственной Думе. Деятельность законодательной власти должна быть публичной, но общество (и в том числе его активная часть) оказывается недостаточно информированным о работе парламента над законами. Большая часть средств массовой информации, аккредитованных в Думе, скорее заинтересована политическими заявлениями и выступлениями известных деятелей, чем проблемами права. Именно поэтому стали актуальны постоянные обзоры правовой деятельности Думы. Эта работа началась в мае 2000 года. Первые несколько обзоров были чисто информативными, а затем переросли в содержательный правозащитный анализ законопроектов на всех этапах их прохождения. Автор обзоров стремился исходить исключительно из правовых соображений. В результате, если возникала необходимость, критиковал и те фракции, которые обычно поддерживают правозащитников. Бюллетени все шире распространяются в электронном виде как автором, так и группой «Правозащитная сеть», регулярно размещаются на сайтах «Мемориала», Института прав человека, журнала «Индекс», публикуются в «Хронике Московской Хельсинкской группы» и выборочно – во многих региональных изданиях. В течение года, кроме очередных, вышло несколько специальных выпусков, для срочного оповещения общественных организаций о событиях, требующих немедленного реагирования. Два последних спецвыпуска (в марте – апреле 2001 года) были посвящены проекту закона «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”» и статью 50 Закона Российской Федерации “Об образовании”». Законопроект лишал значительную часть учащихся отсрочек от призыва. Закончивший техникум на базе 11 классов не имел возможности поступить в институт. Благодаря активно проведенной кампании Совет Федерации отклонил принятый Думой закон.

26-й выпуск обзора (апрель 2001 года) вышел в рамках нового совместного проекта общества «Мемориал», Института прав человека и Центра развития демократии и прав человека. В новых обзорах, называемых теперь бюллетенем неправительственных организаций появились новые тематические блоки – «Социальные и трудовые права», «Армия и права человека». В дальнейшем, возможно, обзоры охватят и другие темы, в частности, правозащитные аспекты экономического законодательства. Начиная с майского выпуска, обзоры содержат также данные о результатах голосования по наиболее важным вопросам. Образована редакционная коллегия, в которую вошли Валентин Гефтер, Юрий Джибладзе и Лев
Левинсон. В настоящее время формируется наблюдательный совет,
в который будут включены руководители ведущих общероссийских правозащитных объединений. Задачи совета – выработка общей правозащитной стратегии в области законодательства, определение приоритетов и взаимодействие с широким кругом общественных организаций в разных регионах. Знание правовой ситуации даст возможность не только наблюдать за событиями в Думе, но и влиять на принятие решений.

Специальная тема Обзора:

АЛЬТЕРНАТИВНАЯ СЛУЖБА

Поступившие 10 мая в Комитет Госдумы по законодательству за подписью вице-премьера Валентины Матвиенко официальные отзывы на проекты об альтернативной гражданской службе (АГС), не оставляют сомнений: иного закона, кроме дискриминационного, правительство не потерпит. Последствия депопуляции, ожидаемые в ближайшие годы, вынуждают не желающее сокращаться Минобороны закручивать гайки и, среди прочих мер по выявлению человеческих ресурсов, решительно настаивать на неприемлемой для нормального молодого человека плате за отказ от армии: 4 года, экстерриториальность, стройбат плюс «доказательность мотивов». Что бы ни говорили о военной реформе и прежний, и нынешний президенты, другой армии, вместо той, которую мы имеем, мы вряд ли дождемся. Бессмысленно говорить об экономических и военных выгодах ее полной профессионализации. Потому что российская армия – столь же военный, сколь и политический институт.

«Концепция альтернативной гражданской службы в представленном законопроекте, – говорится в отзыве на проект Комитета по обороне (внесенный А.И.Николаевым и другими генералами), – в основном строится на принципе адекватности альтернативной гражданской службы военной службе по призыву как по совокупности тягот и ограничений, так и по совокупности льгот, гарантий и компенсаций, соответствующих этим тяготам и ограничениям». «Предлагаемый экстерриториальный принцип прохождения альтернативной гражданской службы обеспечит плановое применение труда направленных на альтернативную службу граждан в приоритетных для государства сферах, исключив местнический подход в ее организации». И вывод: «Перечисленные подходы поддерживаются Правительством Российской Федерации».

И хотя некоторые положения проекта генералов вызывают у правительства сомнения «в предложенной редакции» (к «требующим дополнительной проработки» отнесено в отзыве и предоставление права на АГС освобожденным от призыва или имеющим отсрочку), проект оно «в целом поддерживает», при этом полагая необходимым провести его доработку «рабочей группой, включающей разработчиков законопроекта и представителей федеральных органов исполнительной власти, принимавших участие в подготовке данного отзыва», – пишет Матвиенко, разоблачая декоративное назначение своей подписи под текстом. В другом, подписанным ею же, отзыве (на законопроект «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об основах альтернативной гражданской службы”, внесенный той же группой Николаева), говорится еще откровеннее: «Концепция изменения системы оснований для освобождения и отсрочек от призыва граждан на военную службу позволит сократить количество указанной категории граждан и в основном поддерживается Правительством Российской Федерации». Приоритеты обозначены. Проект, подготовленный ранее под руководством Ю.А.Рыбакова, правительство, естественно, отвергает.

«Территориальный принцип прохождения гражданами альтернативной гражданской службы сводит ее статус к региональной службе, которая не учитывает государственные и общественные интересы», – пишет «социальный» вице-премьер о предусмотренной проектом службе в больницах, военных госпиталях, других социальных учреждениях. Наверное, таким интересам в большей мере отвечает строительство генеральских дач, в связи с чем правительство не соглашается и с исключением возможности прохождения АГС «в силовых структурах государства на гражданских должностях», усматривая в таком подходе «противоречие» международным договорам, в том числе Документу Копенгагенского Совещания по человеческому измерению СБСЕ 1990 года. На самом деле, противоречия нет: названный международный акт предоставляет государствам самостоятельно выбирать модель альтернативной службы: или, как минимум, небоевую (т.е. без оружия), или чисто гражданскую.

Вопреки правительственным измышлениям, проект Рыбакова не исключает «гражданских должностей» для АГС, допуская ее прохождение в военных госпиталях, равно как не является «местническим», предусматривая и службу не по месту жительства в системах МЧС, лесного хозяйства, гидрометеорологии. Решение о направлении на АГС принимается по проекту, на основании исследования призывной комиссией представленных документов и личности гражданина, а не автоматически. Срок службы составляет 36 месяцев (18 – для имеющих высшее образование). Всего этого правительству, конечно, мало:

«Нельзя согласиться с тем, – пишет оно, – что сроки альтернативной гражданской службы превышают сроки военной службы по призыву только в полтора раза. Сроки альтернативной гражданской службы должны быть сопоставимы с напряженностью прохождения военной службы по призыву… Правомерно считать, что по продолжительности общественно-полезная деятельность гражданина, проходящего альтернативную гражданскую службу, должна соответствовать времени исполнения служебных обязанностей военнослужащим, проходящим военную службу по призыву».

По этой логике АГС должна длиться 6 лет, а не 4 (что, вроде бы, предлагается Минобороны), ведь военнослужащий отдает государству сутки целиком, а не 8 часов рабочего дня, как на альтернативной службе. Таким образом, проект Ю.А.Рыбакова, А.Е.Баранникова, Э.А.Воробьева, В.Н.Лысенко и О.В.Шеина стал однозначно непроходным, а поддержанный правительством генеральский наверняка будет принят, вынеси его Комитет по законодательству на первое чтение. Но если правительство навязывает обществу свою железобетонную логику, игнорируя разумные решения, противопоставить этому можно лишь иной, бескомпромиссный, вариант АГС. Такой проект был внесен 29 мая лидером партии «Поколение Свободы» депутатом Владимиром Семеновым (СПС). Законопроект Семенова исходит из необходимости поэтапного сокращения и дальнейшей отмены призыва, что обозначает АГС как временный, переходный институт на пути к полностью профессиональной (или добровольческой) армии. Для этого проектом Семенова право на АГС предлагается предоставить не только гражданам, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, но и всем желающим из числа подлежащих призыву

Такой подход полностью соответствует Конституции, статья 59, ч. 3 которой, кроме непосредственно гарантированных обязательных конституционных оснований (наличие убеждений или вероисповедания), допускает предоставление права на замену военной службы альтернативной и «в иных установленных федеральным законом случаях». По этому проекту АГС полностью отделена от всех военных и полувоенных институтов. Гражданин, выбирающий АГС, не встречается и с призывной комиссией: начиная с подачи заявления и до зачисления в запас, он имеет дело только с подразделениями создаваемой специальной федеральной комиссии по АГС. Кроме заявления, от него ничего не требуется. Прохождение службы – в муниципальном образовании по месту жительства на любом рабочем месте, соответствующем утверждаемому правительством перечню должностей. При этом военизированные структуры с их «гражданскими должностями» признаются запретными зонами – АГС в них невозможна.

Направление в другой регион допускается только по желанию гражданина. Но в таком случае в банке комиссии по АГС должны иметься вакантные рабочие места, обеспеченные служебной площадью или общежитиями за счет принимающих служащего организаций. Допускается прохождение АГС как в государственных, муниципальных, так и в общественных организациях, выбираемых федеральной комиссией по АГС на конкурсной основе. Срок службы составляет 30 месяцев, на полгода больше военной, что соответствует, в процентном отношении, практике Венгрии, Германии, Испании, Польши, Франции и других европейских государств. Предусмотрен порядок перехода с военной службы на альтернативную с зачетом военной службы в срок АГС. Проект Рыбакова реалистичней. Политика – это искусство возможного, и принятие этого проекта стало бы большой гражданской победой. Но исходит проект Рыбакова из признания военных приоритетов. Это плод компромисса. Поскольку генералы плюют на все наши уступки, поддерживать сегодня следует законопроект Семенова.