12 лет борьбы за АГС

Подрастают дети первых перестроечных отказников. Смогут ли они свободно – без судов, без страха оказаться под дезертирской статьей – воспользоваться своим конституционным правом? Что приобрели мы за 12 лет борьбы за альтернативную службу?

1) Часть 3 статьи 59 Конституции, гарантирующую право на АГС по убеждению и вероисповеданию, а также в иных установленных федеральным законом случаях. Но в то же время норма эта помещена в статью о защите Отечества, а не в статью, гарантирующую свободу совести, что дает содержательное преимущество военному лобби, настаивающему на прохождении АГС на гражданских должностях в Вооруженных Силах.

2) Определения и постановления Конституционного суда от 26 мая 1996 года, от 23 ноября 1999 года и другие, которыми подтверждается факт прямого действия Конституции и исключается возможность привлечения к уголовной ответственности за отказ от военной службы граждан, заявивших о направлении их на АГС.

3) Действующий закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года, предоставляющий представителям таких народов право на замену военной службы альтернативной.

4) Многочисленные решения судов, подтверждавших прямое действие Конституции по жалобам граждан, возражавших против отказов призывных комиссий предоставить право на АГС, и не меньшее число решений таких же федеральных судов, отказавших в реализации этого права.

5) Как минимум десять человек, заявивших об отказе от военной службы и требовавших предоставления альтернативной, в отношении которых возбуждались уголовные дела и которые помещались до суда под стражу и осуждались по статье 338 УК РФ к реальным срокам лишения свободы. Большинство из попавших таким путем под уголовное преследование – Свидетели Иеговы.

6) Проект закона «Об альтернативной гражданской службе», принятый в первом чтении Государственной Думой первого созыва в 1994 году и снятый с рассмотрения в 1998 году.

7) Статью 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года, которая обязывает призывную комиссию принимать решения «о направлении на альтернативную гражданскую службу». В каких случаях – не раскрывается.

8) Нормы международного права, с которыми не все благополучно. Об этом – подробнее. Бытующее представление, что Страсбург защитит наших отказников и подтвердит право на АГС в его либеральном понимании, – заблуждение. Международные нормы достаточно сдержанны в отношении этого права (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод связывает это право исключительно с вероисповедными основаниями, статья 4). Европейская комиссия по правам человека по этому поводу заявляла, что «Конвенция не налагает на государство обязательство признавать тех, кто отказывается от военной службы со ссылкой на свои убеждения, и, следовательно, принимать особые меры для осуществления их права на свободу совести и религии в той мере, в какой это оказывает влияние на их обязательную военную службу» (No. 5591/72, Dec. 1.4.73). Европейским судом также было отмечено, что в Конвенции не содержится права на альтернативную службу (решение по делу «Грандрат против ФРГ» от 29 июня 1967 года). Европейская Комиссия по правам человека не находила нарушений Конвенции в случае вынесения приговоров за отказ от военной службы по убеждениям, например, в Швейцарии. Рассматривая жалобу гражданина Швеции на нарушение его прав национальным законодательством, признающим отказ от военной службы только на основании вероисповедания, Европейская комиссия пришла к выводу, что «принадлежность к секте… представляет собой убедительное свидетельство того, что возражения против обязательной службы основаны на подлинных религиозных убеждениях. Никаких сопоставимых свидетельств не существует в случае отдельных лиц, возражающих против обязательной службы, которые не принадлежат к членам общины, имеющей аналогичные черты» (No. 7705/76, Dec. 5.7.77). С другой стороны, Комитет министров СЕ в своей рекомендации № R (87) 8, специально посвященной отказу от обязательной военной службы, уточнил, что такой отказ должен признаваться по «настоятельным соображениям совести, включающим причины религиозного, этического, морального, гуманитарного или философского характера». Несмотря на столь неоднозначное толкование в международном праве условий возникновения права на АГС, ни ООН, ни Совет Европы не возражают против признания права на замену военной службы альтернативной только по религиозным основаниям, как это установлено, например, на Украине и в Болгарии. Столь же широкое усмотрение международные соглашения оставляют государствам и при определении характера альтернативной службы: определяется ли она государством только как нестроевая, не связанная с ношением оружия (что не исключает ее прохождения в качестве гражданского персонала в воинских частях), либо является чисто гражданской, не связанной с армейскими институтами. Такой подход заявлен в Итоговом документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению 1990 года, где государствам предоставляется свобода самостоятельно определять характер такой службы (альтернативная военная или альтернативная гражданская). Показательно, что в Заключении по заявке России о вступлении в Совет Европы упоминается обязательство России принять закон об альтернативной военной службе (хотя в Конституции России говорится, как известно, об альтернативной гражданской).

9) Наконец, первый эксперимент по внедрению АГС на региональном уровне, получивший официальный статус, – нижегородский эксперимент. Распоряжением главы администрации (мэра) г. Нижнего Новгорода № 1948-р от 27 июня 2001 года утверждено положение о муниципальном отряде, в который для прохождения АГС зачислено 20 человек. 16 января 2002 года Нижегородский райсуд г. Н.Новгорода отказал в удовлетворении заявления городского прокурора, требовавшего признать распоряжение мэра недействительным. На момент написания этих строк неизвестно, будет ли решение суда первой инстанции прокуратурой обжаловано.

На этом фоне многолетняя работа над Федеральным законом об АГС активизировалась и, похоже, вступила в решающую стадию. Если закон мог не приниматься во второй Думе, в период законотворческой паузы, порожденной разногласиями в ветвях власти, то третья Дума, принимающая всё, примет и этот закон. Вопрос – какой? На сегодня в Думе на рассмотрении находятся три законопроекта:

1) законопроект Эдуарда Воробьева, Юлия Рыбакова, Александра Баранникова, Владимира Лысенко, Олега Шеина «Об альтернативной гражданской службе», внесенный в 2000 году;

2) законопроект Комитета Госдумы по обороне (Андрея Николаева и других членов Комитета) «Об основах альтернативной гражданской службы», внесенный в 2001 году;

3) законопроект Владимира Семенова «Об альтернативной гражданской службе», внесенный в 2001 году. Кроме того, правительством пока не внесен в Думу законопроект «Об альтернативной гражданской службе», подготовленный Минобороны и прошедший почти все согласования, в том числе Главное государственно-правовое управление Президента РФ. Проект Семенова пока вне игры, являясь из всех вариантов самым либеральным. Право на АГС признается по этому проекту за каждым гражданином вне зависимости от наличия у него соответствующих убеждений или вероисповедания (что соответствует Конституции, допускающей замену военной службы альтернативной «в установленных федеральным законом случаях»). Очевидно, что такой проект может быть востребован лишь при намерении реформировать армию и решительно сокращать призыв. Проект выглядит идеалистически, но он последовательнее прочих отражает интересы военной реформы и социальные потребности общества в низкооплачиваемом, трудоемком и малопрестижном труде. По проекту, граждане проходят АГС по месту жительства, исключительно в гражданских организациях, в том числе неправительственных, выбранных государством на конкурсной основе. Срок службы составляет 30 месяцев (на 6 месяцев дольше военной). Так как на сегодня семеновский проект остается маргинальным, основная конкуренция возникает между проектами Воробьева и Николаева.

Основные расхождения между ними следующие:

1) характер службы: в проекте Воробьева она рассматривается как преимущественно гражданская. Допускается ее прохождение на гражданских должностях в военных структурах, но при этом срок службы равен сроку военной; проект Николаева не исключает прохождение АГС на гражданских должностях в Вооруженных Силах, полностью отдавая этот вопрос на усмотрение правительства. Допускается даже (правда, при наличии письменного согласия гражданина) направление «на альтернативную гражданскую службу, связанную с хранением, ношением, применением и (или) производством оружия, боеприпасов и (или) боевой техники».

2) основаниЯ направлениЯ на АГС: проект Воробьева ограничивается прямо установленными Конституцией случаями, если убеждениям или вероисповеданию гражданина противоречит несение военной службы; проектом Николаева предлагается направлять на АГС значительную часть тех, кто сегодня пользуется либо отсрочкой, либо даже освобождением от призыва: докторов и кандидатов наук; граждан, имеющих высшее педагогическое или медицинское образование; граждан, имеющих детей, иждивенцев; сыновей (братьев) погибших в связи с исполнением обязанностей военной службы. Одновременно отдельным законопроектом вносятся изменения в закон «О воинской обязанности и военной службе».

3) срок службы: по проекту Воробьева он составляет полтора срока военной (36 месяцев); проект Николаева устанавливает двойной (по отношению к военной) срок АГС, т.е. 48 месяцев. Для граждан, проходящих альтернативную службу в составе гражданского персонала в любого рода войсках, а также в организациях по перечню, определяемому правительством, срок меньший – 36 месяцев. И по первому, и по второму проекту срок службы граждан, имеющих высшее образование, сокращается вдвое. Проекты имеют множество других различий (в том числе в части организации АГС). Если в основу проекта Воробьева положен переработанный текст проекта 1994 года, то николаевский построен по модели законов «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих». За время, прошедшее после внесения, т.е. с марта 2001 года, в проект Николаева были внесены немаловажные коррективы. Исключено два концептуальных положения: о необходимости гражданина доказать наличие у него убеждений или вероисповедания и об исключительно экстерриториальном порядке прохождения АГС (т.е. не по месту жительства). В измененном виде проект Николаева повторно направлен в правительство, откуда ранее, на первый вариант текста, был получен в основном положительный отзыв. На проект Воробьева правительство трижды давало отрицательное заключение. Во время написания этой статьи всерьез обсуждается возможность дальнейших согласительных процедур между двумя группами (Воробьева и Николаева), первоначально настроенными взаимно непримиримо. При этом авторский коллектив воробьевского проекта вынужден выбирать наименьшее зло, каковым является проект Николаева (с учетом открытости его авторов к диалогу) в сравнении с проектом правительства. Правительственный вариант (в том виде, каким он был представлен на заседание кабинета в январе 2002 года) включает безоговорочно и экстерриториальный принцип, и службу в качестве гражданского персонала в Вооруженных Силах, и четырехлетний срок, и запрет на обучение проходящих альтернативную службу даже в вечерней или заочной формах. При этом, в отличие от Николаева, авторы правительственной инициативы не считают нужным договариваться с кем-либо в Думе, так как уверены в проходимости любого текста, нуждающегося лишь в согласовании с Кремлем. Несмотря на сверхвысокую стоимость правительственных предложений, связанную с экстерриториальностью предлагаемой службы и возложением всех затрат по обеспечению граждан, проходящих АГС, включая жилищные, на государство, несмотря на хроническое отсутствие средств в бюджете, проект может быть внесен в Думу. Затраты правительство не пугают. Основная задача, как ее видят в Минобороны и как ее, похоже, понимают в правительстве, – сделать АГС непривлекательной, невыносимой, довести ее до уровня наказания за убеждения. Поскольку работа над текстом шла не просто в Минобороны, а в ведомстве, непосредственно ответственном за призыв,– Главном организационно-мобилизационном управлении Генштаба, его авторов беспокоит лишь влияние АГС на исполнение призывного плана.

На сегодня просматриваются четыре возможных варианта развития событий:

1) группы Воробьева и Николаева договариваются о выработке единого согласованного текста, который вносится в Думу с одновременным снятием с рассмотрения прежних проектов (кроме, естественно, семеновского). Правительство свой проект не представляет, и согласованный депутатский вариант имеет все шансы быть принятым к концу 2002 года.

2) Воробьев и Николаев договариваются, но и правительство вступает в игру, внося свой проект. В таком случае окончательный исход (какой из проектов – правительственный или депутатский – будет принят в первом чтении) будет полностью зависеть от твердости и амбициозности председателя Комитета Думы по обороне Андрея Ивановича Николаева, который наверняка (и по первому, и по второму вариантам) будет представлять депутатскую сторону.

3) Воробьев и Николаев не договариваются, остаются при своих текстах. Правительство проект не представляет. При таком раскладе большие шансы быть принятым у николаевского законопроекта.

4) И наконец, возможно, что на голосование будет вынесено четыре проекта: Воробьева, Николаева, Семенова и правительства. Побеждает при таком раскладе, конечно, правительственный законопроект. Независимо от того, как будут развиваться события – даже если будет принят правительственный проект! – результат в основном зависит от того, кем будет готовиться проект ко второму чтению. В этом смысле решающее значение имеет сохранение всего блока законопроектов по АГС в ведении гражданского подразделения – Комитета по законодательству. Назначение этого комитета ответственным за подготовку АГС было в начале 2000 года немалой победой. Понимая, что ни проект Воробьева, взятый отдельно от николаевского, ни тем более проект Семенова приняты в нынешней ситуации быть не могут, предпочтительными из вышеперечисленных вариантов следует признать согласительные процедуры. На этом пути ультимативные требования (равный срок, только по месту жительства и т.п.) вряд ли будут возможны, но во всяком случае можно попытаться сделать терпимый закон.

Лев Левинсон Март 2002 года