Александр Черкасов

Международные правозащитные структуры ООН и конфликт на Северном Кавказе

Существует мнение, что вопрос о соблюдении прав человека в зоне вооруженного конфликта на Северном Кавказе снят международным сообществом с повестки дня. Так, в частности, якобы решила наиболее представительная международная организация – Организация Объединенных Наций, вернее, ее «профильная» структура – Комиссия по правам человека. «Вторая чеченская война» – на третьем ее году – признана «внутренним делом» Российской Федерации; последняя может, наконец, расслабиться. По крайней мере так заявляют российские официальные лица, и, как ни странно, с этим соглашаются многие правозащитники.

По-моему, и те, и другие не правы – первые в своей эйфории, вторые – в унынии. На самом деле все значительно сложнее. Ситуация – одновременно! – и не так плоха, и гораздо хуже. Возможности апеллировать к международному сообществу не исчерпаны. Другое дело, что все труднее и труднее быть услышанным.

Оглядываясь назад, мы видим: за три года ситуация с соблюдением прав человека в Чеченской Республике неоднократно становилась предметом рассмотрения международных организаций. Эта проблема то исчезала из повестки дня, то появлялась, и документы принимались тоже разные – с разным соотношением «прав человека» и «реальной политики». И решение Комиссии ООН по правам человека, два года принимавшей резолюции о ситуации в Чечне, а в этом году решившей не высказываться, не уникально.

Можно вспомнить эволюцию отношения к той же чеченской проблеме Совета Европы. К концу 2001 года позиция Ассамблеи в чеченском вопросе «блистала отсутствием»: Чечня как будто «сошла с повестки дня». Расхожее объяснение – международная обстановка изменилась после террористических актов 11 сентября в США, после начала международной контртеррористической операции, а еще более – после подключения к ней России. Однако это ослепление мирового сообщества не было внезапным: дистанцирование международных организаций от происходящего в Чечне шло уже давно.

С самого начала конфликта на Северном Кавказе правозащитные организации, апеллировавшие к международному сообществу, прежде всего обращались к европейским структурам – именно здесь обязательства Российской Федерации по соблюдению прав человека и разрешению конфликтов политическими средствами были наиболее конкретны, а для контроля за соблюдением этих обязательств существовали правовые и политические механизмы.

Уже в январе 2000 года ПАСЕ первый раз рассмотрела чеченский вопрос. Весной того же года была принята принципиальная резолюция, требующая от России соблюдения прав человека: российская делегация была лишена права голоса, странам-членам СЕ было рекомендовано обратиться с межгосударственными исками к России в Страсбургский суд, а Комитету министров – исполнительному органу СЕ – приостановить членство Российской Федерации в Совете Европы. Казалось, это победа, победа права над «реальной политикой», но... в Ассамблее заседают «безответственные» представители законодательной ветви власти, а решение предлагалось принимать власти исполнительной.

И вот уже в мае Комитет министров, состоящий из министров иностранных дел стран-членов Совета Европы, отказался выполнить эту рекомендацию. Министры – «серьезные люди» и не будут ссориться из-за «мелочей». Мотивировка в решении Комитета, разумеется, была иная: «наметившийся прогресс в области соблюдения прав человека».

Ни одно европейское государство так и не обратилось в Страсбургский суд. В неофициальных разговорах чиновники министерств иностранных дел многих стран говорили о готовности присоединиться к такому иску, если какое-то другое государство подаст его первым. Первых не нашлось: «серьезные люди» не любят ссориться.

Не любят они также выглядеть смешными: после того как эти две рекомендации не были выполнены, в январе 2001 года ПАСЕ полностью подтвердила полномочия российской делегации, – разумеется, вновь со ссылками на «улучшение ситуации».

Поскольку ситуация с соблюдением прав человека на Северном Кавказе не раз была предметом международного обсуждения, а иностранные делегации посещали регион, в 2000 году в России были созданы соответствующие «официальные» правозащитные структуры (см. врезку «Официальные» правозащитные структуры и конфликт на Северном Кавказе»).

В 2001 году видимая активность Парламентской Ассамблеи Совета Европы «на чеченском направлении» была высока, в зону вооруженного конфликта неоднократно направлялись миссии – перед четырьмя сессиями в январе, апреле, июне, сентябре. Кроме того, в дополнение к комиссии ПАСЕ под руководством лорда Джадда действовала совместная рабочая группа «Дума–ПАСЕ» («Джадд–Рогозин»).

В конце ноября 2001 года комиссар Совета Европы по правам человека Альваро Хиль Роблес заявил, что «компетентные власти Российской Федерации официально встали на этот путь [защиты гражданского населения] и уже добились на этом направлении конкретных успехов и в настоящее время стремятся пресекать подобного рода нарушения». Казалось, Совет Европы последовательно отказывался от каких-либо эффективных действий, ссылаясь на существенный прогресс в области соблюдения прав человека в Чечне, а для этого сознательно «закрывал глаза» на ситуацию в регионе. Действительно, ведь в Чеченской Республике, по сути, ничего не изменилось! Одновременно создавалось впечатление, что политические структуры Совета Европы сняли требование политического урегулирования в Чечне. Можно было бы предположить, что «11 сентября все спишет» и дальнейшие апелляции к европейским структурам бесполезны.

Однако реальность оказалась сложнее. На сессии ПАСЕ в январе 2002 года была принята вполне четкая резолюция по Чечне, где говорилось и о продолжающихся нарушениях прав человека, и об отсутствии эффективного расследования совершенных преступлений, и т.п. В мае еще более определенное заявление, в основном о продолжающихся «исчезновениях» людей, сделал комиссар по правам человека г-н Роблес. А в июне о «регрессе в области прав человека» в Чечне заявил уже и генеральный секретарь Совета Европы Вальтер Швиммер.

Возможно, работа правозащитных организаций и их апелляции к международным структурам в последние месяцы были не менее серьезны, чем в начале «второй чеченской войны», – как и тогда, будущее отнюдь не предопределено. Весной 2000 года трудно было предвидеть итоги голосования в Парламентской Ассамблее, принявшей «решительную» резолюцию, как, впрочем, и незавидную судьбу самой этой резолюции.

Так что голосование на 59-й сессии Комиссии ООН по правам человека отнюдь не предопределяет будущих решений этого, а тем более других международных форумов. Они – к сожалению! – подвержены влиянию политической конъюнктуры. Но многое зависит также и от регламента той или иной межправительственной структуры, и от работы неправительственных организаций, от их активности и слаженности. Об этом – после затянувшегося вступления – и пойдет речь в этой статье.

Непосредственно после завершения сессии Комиссии ООН по правам человека с 29 апреля по 17 мая 2002 года в той же Женеве проходила сессия Комитета против пыток Организации Объединенных Наций, который рассматривал соблюдение Российской Федерацией «Конвенции против пыток, жестоких, бесчеловечных и других унижающих достоинство видов обращения и наказания». (Тексты Конвенции, как и всех других упомянутых в статье документов, размещены на сайте «Мемориала»:. – Примеч. ред.) 16 мая Комитет огласил «Заключения и Рекомендации» (см. с.49–52), в которых существенное место заняли различные аспекты ситуации с правами человека в Чеченской Республике. Если говорить по существу, то и для государств, и для общественного мнения статус документов Комитета существенно ниже, нежели Резолюций комиссии. Но, несомненно, эти «Заключения и Рекомендации» будут использованы межправительственными и неправительственными структурами при определении своей позиции. И это – итог работы российских неправительственных организаций, в частности Правозащитного центра «Мемориал».

Несмотря на, казалось бы, узкий характер «Конвенции против пыток...» – что следует из ее названия, Комитет рассматривает не только сами факты применения пыток и привлечения к ответственности виновных (либо их безнаказанность!), но и весь «широкий контекст» проблемы – все то, что делает возможными «пытки, жестокие, бесчеловечные и другие унижающие достоинство виды обращения и наказания». Сюда относятся и законодательство, и правоприменительная практика, и, например, программы обучения и подготовки полицейских и тюремщиков, и многое, многое другое. То есть спектр проблем, выносимых на заседания Комитета, немногим уже, чем на сессиях Комиссии по правам человека. Вероятно, это обстоятельство не было учтено при учреждении Комитета – эта структура, в отличие от Комиссии, не предусматривает широких «общеполитических» дебатов (в частности, представители неправительственных организаций присутствуют там лишь как наблюдатели), но и не дает таких широких возможностей для «договорного» голосования: члены Комитета существенно более независимы. По той же причине, видимо, российская дипломатия уделила подготовке к слушаниям в Комитете существенно меньше внимания.

Участие Российской Федерации в «Конвенции против пыток…» предусматривает периодическую отчетность перед Комитетом: представление докладов и их тщательное рассмотрение. Предыдущий такой доклад Россия представляла в 1996 году, и теперь предстояло отчитываться за шесть лет (в том числе за всю «вторую чеченскую войну»). Заблаговременно представленный в Комитет «Третий периодический доклад» по Конвенции охватывал период 1996–2000 гг.

Неправительственные организации могли влиять на решения Комитета, представив к его заседанию «Замечания» к тексту правительственного доклада, по сути – альтернативный доклад. То, что российские НПО объединились и при подготовке такого доклада, и в дальнейшем, работая в ходе сессии Комитета, позволило им достичь результата. Московская Хельсинкская группа, нижегородский «Комитет против пыток», Фонд «Право матери» и Правозащитный центр «Мемориал» вместе охватывали различные аспекты проблемы (события в Чечне, пытки в милиции, положение в армии и др.), координировала работу Международная лига прав человека.

Российский доклад рассматривался на трех заседаниях. На первом – 13 мая в 10:00 с устным сообщением выступил глава официальной делегации Российской Федерации начальник ГУИН Минюста Ю.И.Калинин. Он дополнил ранее представленный доклад материалами, относящимися к 2001–2002 годам. Затем с вопросами и замечаниями выступили члены Комитета (основные докладчики – Фелиция Гаер и доктор Оле Расмунссен) и был объявлен перерыв на сутки, с тем чтобы российская делегация подготовила свои ответы на эти вопросы. 14 мая в 15:00 российская делегация представила ответы на вопросы Комитета. 16 мая Комитет огласил «Заключения и Рекомендации».

Я кратко коснусь одного аспекта обсуждения, развернувшегося на сессии Комитета. Что официальная российская делегация могла сказать о ситуации в Чечне, в принципе было понятно: «ситуация неуклонно улучшается», – но какие аргументы будут приведены в подтверждение этого тезиса?

Часть из них представляла чистую правду... если рассматривать вне контекста. Так, например, было названо число военных и милиционеров, осужденных за преступления против гражданского населения, но не сказано, что возбужденных уголовных дел в десятки раз больше, а жалоб и заявлений – в сотни раз.

Для понимания других «аргументов» никакой контекст не был нужен. Так, утверждалось, что после издания летом 2001 года приказа генерального прокурора № 46 сотрудники прокуратуры установили в Чечне жесткий контроль за проведением «спецопераций» и прекратились «исчезновения» задержанных людей. Это одна из важных составляющих проблемы пыток: «исчезнувших», как правило, подвергают пыткам и нередко казнят без суда. Так вот, только «Мемориалу» известны десятки «исчезновений», происшедших в конце прошлого года.

Некоторые аргументы официальной делегации были просто виртуозны. Важный аспект проблемы пыток – безнаказанность. В ответах российской стороны было сказано о прогрессе в этом направлении – оказывается, по уголовным делам об «исчезновениях» осуждены 22 человека. «Мемориалу» известно о более 450 таких дел, но ни одно из них не было доведено до суда! В чем же дело? Оказывается, поскольку эти дела, как правило, возбуждаются по статье 126 Уголовного кодекса – «похищение человека», было названо число бандитов, осужденных за похищения людей в период 1996–1999 годов, до начала «второй чеченской войны».

Спорить с подобными аргументами довольно сложно, особенно если незнаком с «местной спецификой». Именно поэтому в работе Комитета как наблюдатели могут участвовать представители неправительственных правозащитных организаций той страны, доклад которой заслушивается. Их материалы – «Замечания» к докладам – подчас позволяют понять, что же на самом деле скрывается за теми или иными словами официальных лиц.

Однако возможность влиять на решения Комитета, работа которого подчинена жесткому регламенту, минимальна – и для государств, и для неправительственных организаций. Последние, по сути, могут лишь проводить брифинги и распространять свои документы. Кроме общих «Замечаний» к официальному докладу, некоторые правозащитные организации, международные и российские, представили в Комитет дополнительные материалы. Международная правозащитная организация Human Rights Watch распространила памятную записку, а Правозащитный центр «Мемориал» представил краткий доклад о применении пыток в зоне вооруженного конфликта в Чечне (доклад был переведен на французский язык и распространен Международной федерацией лиг прав человека – FIDH). Но все-таки желаемого результата можно было добиться, только своевременно донеся информацию до экспертов. Нужно быть организованными и пунктуальными, что не всегда привычно для российских правозащитников, – этого от них добивался Алексей Коротаев, женевский представитель Международной лиги прав человека (в прошлом, с 1970-х, участник диссидентского движения, а с конца 1980-х – активист «Мемориала»).

От экспертов, представляющих различные правозащитные организации, требуется забыть о статусах и амбициях. А ведь, например, проблемой пыток в милиции, в ходе следствия и в пенитенциарной системе занимались представители трех организаций – Андрей Бабушкин, известный московский правозащитник, лидер «Движения за гражданские права», Александр Соломонович Горелик из Красноярска (в прошлом – прокурор, а ныне – профессор кафедры уголовного права), сотрудничающий с Московской Хельсинкской группой, и Ольга Шепелева, представлявшая «Комитет против пыток» из Нижнего Новгорода. Каждая из этих организаций ведет тысячи дел и имеет собственный опыт, особый взгляд на проблему. Чего стоили завораживавшие слушателей дискуссии между Гореликом и Бабушкиным с бесчисленными обращениями к примерам из судебной практики, не прекращавшиеся все свободное время! Но в ходе работы эксперты должны были стать командой, забыть про академические разногласия, выработать и донести до Комитета свое общее мнение.

Тему армии представляла Надежда Белякова, юрист фонда «Право матери» из Москвы. Наконец, о ситуации в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике говорили два сотрудника Правозащитного центра «Мемориал» – адвокат из Грозного юрист общественной приемной Эдгар Алиев и москвич Александр Черкасов.

Кажется, мы смогли работать в Женеве единой командой. Удалось ли нам достичь результата – читатель может судить по публикуемым ниже рекомендациям Комитета и по материалам, размещенным на сайте «Мемориала».