Лев Левинсон

Альтернативная гражданская служба: мы проиграли

Результатом 13-летней борьбы за право граждан на отказ от военной службы и замену ее исполнением гражданских обязанностей, за право, ставшее еще в 1992 году конституционным, стало принятие Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе». Многолетняя эпопея завершилась провалом гражданской инициативы. Каким будет закон, зависело от второго чтения. Он мог быть хотя и компромиссным, но вполне цивилизованным, недискриминационным и социально-ориентированным. Мог – драконовским, провоенным, репрессивным, затратным, коррупциогенным. Вышло, как всем уже известно, второе. Генералы дошли до президента, застращали отставкой министра труда Починка. Последний превзошел себя в усердии услужить Генштабу.

Немцов и Явлинский на встрече, посвященной завершению думского сезона, пытались объяснить президенту, что принятый закон неприемлем, не отвечает ожиданиям граждан, тормозит военную реформу. Путин ответил, что закон ему нравится, и посоветовал Явлинскому разъяснить своим избирателям, пока их много (с ударением на слове «пока»), что три с половиной года альтернативной службы – это хорошо.

Рабочей группе, руководимой депутатом Александром Баранниковым (СПС), удалось подготовить ко второму чтению, при поддержке Комитета по законодательству, вполне европейский по основным характеристикам законопроект. Но в ходе 5-часового обсуждения его в Думе, которое точнее было бы назвать сражением с заранее известным исходом, 67 поправок, рекомендованных Комитетом к принятию, были поставлены правительством на отдельное голосование и отклонены палатой.

Комитетом предлагался дифференцированный срок службы: от полуторного по отношению к военной (т.е. трех лет) при прохождении ее по месту жительства, до равного срока с военной (двух лет) – для проходящих АГС в военных организациях вдали от дома. Но возможность прохождения альтернативной службы в качестве гражданского персонала в организациях Вооруженных Сил – и эта поправка всегда расценивалась как ключевая – допускалась, по поправкам Комитета, только с согласия гражданина, направляемого на АГС. Тем самым АГС освобождалась от военной опеки, приобретала не только по названию, но и по существу гражданский характер.

Эта поправка, из которой одной следовало быть или не быть в России альтернативной службе, по требованию правительства была отклонена. Равно как и поправки о сроках службы – вместо рекомендованной Комитетом ступенчатой модели Дума поддержала поправку центристов, преподнесенную ими как великий компромисс, по которой срок службы устанавливался в 1,75 раза продолжительнее военной, т.е. 42 месяца, и в полтора раза больше военной (36 месяцев) при прохождении АГС в организациях Вооруженных Сил.

Если текст первого чтения не определял единого руководящего органа по управлению АГС, то ко второму чтению Комитетом было предложено указать в качестве такой инстанции федеральный орган по труду и социальному развитию, исключив тем самым возможность возложения таких полномочий на Минобороны.

И эта поправка с подачи министра труда, заинтересованного, казалось бы, в обратном, была отклонена. Руководить АГС будут, по окончательной редакции, многочисленные федеральные органы, в том числе определяемые президентом, т.е. силовые.

Внесенный правительством проект предусматривал дискриминационную, лабиринтообразную процедуру направления гражданина на АГС. Этот порядок, разработанный по принципу «человек существует для удобства чиновника», помимо своей бюрократической громоздкости, противоречит Конституции (приходится писать в настоящем времени, так как 19 июня, в ходе голосования, измененная Комитетом глава, посвященная порядку направления на АГС, на 90% был возвращена к первоначальной редакции). Теперь, по восстановленной версии правительства, гражданин должен подать заявление о замене военной службы альтернативной еще в несовершеннолетнем возрасте – в 17 лет. При этом молодой человек, юридически являющийся ребенком, должен обосновать свою позицию сначала в заявлении, а затем на призывной комиссии в ходе квазисудебной процедуры, которую он должен пройти также до достижения совершеннолетия. Но гражданин, по статье 60 Конституции, может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Эмансипация в правах – похвальна. Эмансипация в обязанностях – недопустима. Призывную комиссию заявитель проходит дважды: сначала до медицинского освидетельствования, несовершеннолетним, затем – после, хотя по результатам медкомиссии он может быть признан негодным к военной службе, а следовательно, и к альтернативной. Если на первом заседании призывная комиссия выносит заключение о праве данного лица на АГС, то на повторном заседании принимается окончательное решение о направлении, которое, однако, исполняется не комиссией, а военным комиссаром, который и направляет граждан на альтернативную службу.

Комитет предлагал восстановить конституционный порядок, не обязывать подростка к не соответствующим его возрасту действиям, сохранить возможность подачи заявления непосредственно до заседания комиссии, решать вопрос о праве и о направлении на АГС одновременно – на одном заседании. Непосредственно же направление на службу предлагалось возложить не на военного комиссара, а на территориальный орган Минтруда – службу занятости.

Все эти тщательно проработанные изменения были отвергнуты. Не разбирая поправок, депутаты голосовали за них блоками, что не соответствует Регламенту. Но какой Регламент, если позиция правительства была всем понятна: против.

Из стен Думы в июне вышел закон худший, чем поступивший в нее из правительства в феврале. В подробном анализе первоначальной редакции мы отмечали ощутимый результат гражданского давления на кабинет. Тогда, опираясь на договоренности, достигнутые на Гражданском форуме, коалиция «За демократическую АГС» добилась передачи законопроекта в последний момент из Генштаба в Минтруда и внесения в него принципиальных изменений. Тогда, при поддержке вице-премьера Валентины Матвиенко, удалось отказаться от исключительно экстерриториальной организации альтернативной службы. В тексте первого чтения это было сформулировано как возможность прохождения альтернативной службы и на территории, где гражданин постоянно проживает, и за ее пределами. Такую редакцию Комитет полагал возможным сохранить, считая, что экономические ограничения и заинтересованность в использовании служащих АГС на местах приведут, при реализации закона, преимущественно к территориальной практике. В окончательном тексте, после принятия поправки, подписанной лидерами четырех центристских фракций, говорится о прохождении АГС по экстерриториальному принципу «как правило». Направление гражданина на альтернативную службу в том субъекте Федерации, где он проживает, возможно теперь только по решению, принимаемому в Москве специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Подразумевается, скорее всего, все-таки не решение по каждой кандидатуре, а некая разнорядка, которую будут спускать из центра каждый призыв с указанием, сколько альтернативщиков можно оставить в регионе. Но роковые слова «как правило», с указанием, к тому же, на обязательное решение федерального органа для «исключительных случаев», создают идеальные условия для коррупции: чтобы проходить АГС дома, придется платить военкому. Ведь именно он определяет место прохождения альтернативной гражданской службы. И он, конечно, будет тыкать пальцем в статью: «как правило, за пределами субъекта Российской Федерации».

Получившийся в результате правительственной перекройки закон, посвященный, по смыслу своему, реализации конституционного права, на самом деле ликвидирует это право. То, что предлагается как право, – на самом деле наказание тем, кто рискнет о нем заикнуться. Так в обществе восстанавливается советское представление о Конституции: мало ли что в ней написано.

Правда, одно достоинство у закона об АГС все же есть. Он вступает в силу с 1 января 2004 года. Это дает преимущество тем, кто будет призываться в ближайшие полтора года: если не призывным комиссиям, то уж судам при опубликованном Федеральном законе трудно будет отказывать в праве на замену военной службы альтернативной. Направление же на АГС придется откладывать до вступления закона в силу. Следовательно, сообразительные люди смогут получать фактические отсрочки, т.е. время, чтобы получить отсрочки другие, – например, по обучению.

Другое дело, что эта маленькая радость может быть весьма омрачена сокращением отсрочек от призыва. Генштаб готовится штурмовать и эти позиции, рассчитывая на легкую победу над деморализованным провалом АГС гражданским обществом. Нам, проигравшим, – но проиграли мы честно и до конца сражались, – придется снова вместе отражать милитаристское наступление. 10 июля Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» одобрен Советом Федерации.

25 июля закон подписан президентом, после чего опубликован. В ноябре 2002 года председателем Комитета по законодательству, депутатом Крашенинниковым внесен проект «О внесении дополнения в статью 25 Федерального закона “Об альтернативной гражданской службе”», предусматривающий зачет срока гражданам, проходящим АГС в ходе нижегородского эксперимента. Договоренность с новым мэром Нижнего Вадимом Булавиновым вроде бы достигнута – первоначальное противодействие президентской администрации полпреда Кириенко и думского большинства этой поправке имело чисто политическую подоплеку – пока мэром был Юрий Лебедева это рассматривалось как его удачный предвыборный ход. Теперь таких препятствий не существует, новый мэр не вызывает у Кремля аллергии, ссорится с горожанами, в целом поддерживающими эксперимент, градоначальнику ни к чему. Возможно, такая поправка будет принята в начале 2003 года. Но эта правильное решение не затрагивает закона в целом и по существу ничего не меняет.