Александр Черкасов, Правозащитный центр «Мемориал» (Москва)

Природа не терпит пустоты: некоторые проблемы оценки правовой ситуации и правоприменительной практики в зоне вооружённого конфликта в чеченской республике

В конце прошлого года прошел Гражданский Форум (обзорную статью К. Ермишина см. на сайте «Кавказский узел», там же см. другие материалы этого раздела). «Мемориал» принимал активное участие в его подготовке и проведении. По окончании казалось, что удалось выполнить не только программу-минимум – избежать негативных последствий этого помпезного мероприятия, но и добиться большего – организовать ряд «переговорных площадок» между властью и неправительственными организациями. Одной из важнейших «переговорных площадок» стали регулярные рабочие встречи, консультации между представителями правозащитных организаций и органов власти по проблеме соблюдения прав человека в Чеченской Республике. Прошло десять месяцев. Что изменилось за это время в Чечне, каковы итоги попыток сотрудничества с властью – об этом рассказывают материалы, помещенные в этом разделе.

В последнее время правовая ситуация в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике не обсуждается по существу. Вернее, дискуссия сводится, в основном, к толкованию приказов – командования ли Объединенной группировкой, Генерального ли прокурора – приказов, которые издаются, но не исполняются. Между тем, три года продолжается удивительный «юридический эксперимент». Ситуацию последовательно выводят за рамки права, как национального, так и международного. В Чечне искусственно создан правовой вакуум.

Природа не терпит пустоты – издавая приказы, федеральная сторона, по сути, пытается этот вакуум заполнить – без особого, впрочем, успеха.

Предлагаемый читателю краткий обзор некоторых аспектов правовой ситуации и правоприменительной практики в Чечне – лишь попытка вернуться к обсуждению темы в целом.

Правовая ситуация в Чеченской Республике уникальна, если сравнивать с иными субъектами Российской Федерации – как в целом, так в аспектах, определяющих положение с правами человека:
1. Для понимания правовой ситуации в Чечне необходимо исходить из норм международного гуманитарного права, поскольку имеет место вооруженный конфликт немеждународного характера;

Кроме того, это единственный регион, где:
2. у федеральной власти имеются трудности при осуществлении государственного суверенитета и сама операция, именуемая «контртеррористической», имеет целью восстановление суверенитета;
3. de facto, без выполнения процедур, предусмотренных международными пактами, введены существенные ограничения прав человека;
4. эти существенные ограничения введены также без выполнения процедур, предусмотренных национальным законодательством;
5. части вооруженных сил и иных силовых структур широко использовались без соответствующего правового обоснования;
6. в качестве обоснования был использован произвольно и расширительно истолкованный закон «О борьбе с терроризмом», которым также обосновывалось массовое и существенное ограничение прав граждан;
7. в условиях искусственно созданного правового вакуума получили особое значение распорядительные документы, выпускаемые руководством силовых структур.

Пожалуй, лишь две темы из перечисленных – непосредственно связанные с политическими позициями сторон конфликта проблемы (независимости Чечни / территориальной целостности России и законности применения российских вооруженных сил в Чечне) – неоднократно и подробно обсуждались в средствах массовой информации и в правозащитном сообществе. Остальные темы либо слишком абстрактны для использования их в полемике, либо просто невыгодны для той или другой стороны конфликта. Между тем, все эти вопросы непосредственно касаются конкретных граждан на территории Чеченской Республики, то есть ограничения и нарушения их прав. Этих тем мы коснемся подробнее.


1. Ситуация в Чеченской Республике в контексте международного гуманитарного права: вооруженный конфликт или...?

Поскольку в Чеченской Республике имеет место вооруженный конфликт немеждународного характера, при оценке правовой ситуации необходимо, помимо пактов о правах человека, опираться также на документы международного гуманитарного права1.

Определяя то, что происходит на Северном Кавказе, сепаратисты – сторонники независимости Ичкерии – говорят об «агрессии и оккупации» со стороны Российской Федерации, то есть о международном вооруженном конфликте. Представители федеральных структур избегают самого словосочетания «вооруженный конфликт», предпочитая определение «контртеррористическая операция»2. К подробному анализу этого определения мы перейдем позже, а пока выделим главное: в нем нет указания на конфликт как таковой, а длительные широкомасштабные боевые действия представляются как полицейская операция. Тем самым, во-первых, федеральный центр выводит происходящее за рамки норм международного гуманитарного права и настаивает, что ограничения и нарушения прав человека в Чечне – внутреннее дело России. Во-вторых, поскольку отсутствие вооруженного конфликта означает и отсутствие СТОРОН в конфликте, снимается с повестки дня политическое урегулирование: с бандитами и террористами переговоры невозможны. Говоря на разных языках, участники конфликта заведомо не могут прийти к единой правовой позиции.

Спор идет прежде всего о формальной стороне вопроса: имеет ли вообще место вооруженный конфликт3 – то есть существует ли вторая сторона? То, что de facto вооруженный конфликт имеет место, кажется очевидным хотя бы по размаху происходящего: территория – десятки тысяч квадратных километров, длительность – четвертый год, численность Объединенной группировки войск (сил) – более 80 тысяч человек, ее потери за это время – свыше 3000 погибшими и более 10 000 ранеными4. Несомненно, это выходит за рамки «беспорядков, отдельных и спорадических актов насилия и иных актов аналогичного характера»5.

В соответствии с международным гуманитарным правом, неправительственные вооруженные группировки могут считаться «стороной» конфликта, если они, «находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью ее территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол»6. Эти условия в рассматриваемом случае, очевидно, выполняются. Усилия федеральной пропаганды были сосредоточены не столько на фактической стороне дела (размах боевых действий, масштаб потерь и т.п.), а на формальной, на том, чтобы доказать неприменимость названных положений гуманитарного права: говорили о «расколе среди полевых командиров» – против условия «ответственного командования»; третий год говорят о «полутора тысячах разрозненных боевиков в горах» – против условия «контроля территории» и «непрерывных и согласованных действий»; акцентируют внимание на преступлениях, заложничестве, наемничестве – против требования соблюдать нормы гуманитарного права.

Доводы, связанные с «контролем территории» сепаратистами, казалось бы, наиболее очевидны: о чем тут говорить, если уже к лету 2000 г. федеральные силы находились во всех районах Чечни и успели «зачистить» едва ли не каждый населенный пункт республики? С тех пор нет ни одного села, легально удерживаемого вооруженными формированиями Ичкерии, ни одного участка территории, где они могли бы длительное время безопасно базироваться7. Однако даже в селе, перенесшем более двух десятков «зачисток», уже через пару дней после очередной «специальной операции» открыто действовал отряд, подконтрольный Аслану Масхадову8.

Более того – утверждение о полном контроле территории федеральной стороной также вызывает серьезные сомнения – и речь идет не только о Чечне. 11 сентября 2002 года из Грузии на территорию Джейрахского района Республики Ингушетия вошли чеченские отряды под общим командованием Руслана Гелаева, выдвинувшиеся из района Панкисского ущелья на запад вдоль российско-грузинской границы. Перейдя через Большой Кавказский хребет в Джейрахскую котловину, они беспрепятственно форсировали реку Армхи возле села Ольгети и ушли далее на север, в Тарскую котловину, на территорию Северной Осетии. Отметим, что вдоль границы в Джейрахском районе расположены заставы Назрановского погранотряда. Кроме того, чтобы не допустить прорыва чеченских отрядов, армейские части еще в мае-июне 2002 г. были выдвинуты к российско-грузинской границе на всем ее протяжении, от Карачаево-Черкессии до Ингушетии9. В Северной Осетии отряды Гелаева находились примерно две недели, а к 26 сентября через территорию Ингушетии ушли в Чечню; арьергардный отряд потерял семь человек убитыми в бою в окрестностях села Галашки. Так как о рейде Гелаева стало широко известно лишь после этого боя, некоторые журналисты сделали вывод, что ранее военные об отряде не подозревали. Эту версию как будто подтверждали заявления российских официальных представителей о том, что отряд Гелаева-де в Галашках ждали… и даже успешно уничтожили (неискоренимая привычка выдавать желаемое за действительное!). Между тем, уже за неделю до боя в Галашках чеченский отряд действительно был обнаружен (после нескольких боестолкновений с военными), артиллерия и авиация обстреливали леса на стыке Северной Осетии и Ингушетии, а территориальные структуры Федеральной службы безопасности были брошены на поиски боевиков10. Дорога в Чечню лежала через Ассиновское ущелье, где на маршрутах возможного движения военными были выставлены засады. И все равно Гелаев ушел в Чечню, несмотря на засады, обстрелы и усилия спецслужб, – и только после этого граждане России узнали, что две недели в глубине территории страны действовал крупный отряд11, самим своим присутствием ставивший под сомнение не только возможности федеральных силовых структур (чем, вероятно, и было вызвано их молчание), но, более того, контроль российской стороной собственной территории не только в Чечне, но и за ее пределами!12

Самое время теперь задаться вопросом, отвечает ли сама «федеральная сторона» критериям «ответственного командования» и соблюдения норм гуманитарного права – то есть является ли на самом деле – формально – «стороной конфликта»?

Отсутствие согласованности в действиях частей и подразделений, относящихся к различным ведомствам – Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Федеральной службе безопасности, Федеральной погранслужбе и т.п., и даже в рамках одного ведомства (в Министерстве обороны – сухопутные и воздушно-десантные войска, а также морская пехота и спецназ), не раз приводило к гибели целых подразделений13. Но подобные примеры есть, вероятно, в любой армии, ведущей широкомасштабную военную кампанию. Более серьезный (и близкий!) пример – неисполнение на протяжении многих месяцев частями, подразделениями и структурами Объединенной группировки войск (сил) приказов командующего объединенной группировкой № 145 от 24 мая 2001 г. и № 80 от 27 марта 2002 г., направленных на предотвращение преступлений против гражданского населения, прежде всего – «исчезновений» и внесудебных казней гражданских лиц14. В данном случае налицо нежелание подчиненных исполнять приказы и неспособность руководства добиться их исполнения (сами же нарушения прав человека в таком случае, очевидно, следует квалифицировать как «эксцессы исполнителя»). Где же «ответственное командование»? Возможно (и нередко высказываемое) возражение: приказы с самого начала издавались не для исполнения, но для пропаганды, с тем чтобы создать видимость стремления соблюдать права человека. На самом же деле, согласно этой версии, войска и спецслужбы в ходе «специальных операций» и «адресных мероприятий» как раз выполняют приказы командования. В этом случае предполагается непрерывность «цепи управления», и ответственность за нарушения прав человека, преступления против человечности и военные преступления, совершенные военнослужащими и иными сотрудниками федеральных силовых структур15, лежит на военном командовании и на высшем руководстве страны. В этом случае «федеральная сторона» перестает быть таковой, поскольку не соответствует требованиям гуманитарного права: ведь требование «применять настоящий Протокол» не выполняется злостно и сознательно.

То есть попытка толкования определений ст. 1 Второго дополнительного протокола ставит в отношении федеральной стороны не меньше вопросов, нежели в отношении стороны чеченской. В заключение отметим, что даже само определение «террористы»16 вместо термина «сепаратисты» (очевидно, справедливого и нейтрального) использовано для того, чтобы вывести представителей чеченской стороны из контекста гуманитарного права и сделать их объектом обыкновенной полицейской операции.

Разумеется, в вооруженном конфликте на Северном Кавказе федеральные силы являются «воюющей стороной». Любая инстанция – национальная либо международная, – несомненно, признает их таковой, несмотря на то, что они испытывают проблемы с «контролем территории», действуют несогласованно и нарушают нормы гуманитарного права. Обратное было бы абсурдно… как абсурден отказ признать чеченских сепаратистов «стороной» в конфликте.

Определяя события в Чеченской Республике как «вооруженный конфликт», мы прежде всего ставим их в контекст гуманитарного права, прежде всего – Женевских конвенций от 12 августа 1949 г. и Дополнительных протоколов к ним.

Согласно этим документам, права человека в вооруженном конфликте могут быть ограничены в силу объявленного чрезвычайного или военного положения, но комплекс основных неотъемлемых прав должен сохраняться при любых обстоятельствах. Соблюдаться должны все права, в том числе и те, что ограничены (с учетом введенных ограничений), но «ядро» прав человека, самые насущные права (например, право на жизнь) не могут подвергаться ограничению. Именно этой цели служит гуманитарное право, призванное заключить военные действия в цивилизованные рамки17.

Важнейшие принципы, составляющие основу гуманитарного права, могут быть сведены к следующему18: право выбирать средства и методы ведения войны не является неограниченным; запрещено нападать на гражданское население; следует всегда проводить различие между участниками вооруженного конфликта и гражданскими лицами.

Требования к защите личности от злоупотребления силой во время вооруженных конфликтов закреплены в четырех Женевских конвенциях19. Хотя эти конвенции в основном имеют в виду международные конфликты, они содержат общую статью третью, посвященную конфликтам немеждународного характера. Эта статья защищает лиц, не принимающих участие в военных действиях, включая сдавшихся или захваченных в плен солдат, больных и раненых и все мирное население: запрещается посягательство на их жизнь и человеческое достоинство, физическую неприкосновенность (жестокое обращение, пытки, истязания); запрещается взятие заложников, осуждение и применение наказания без судебного решения. В 1977 г. были приняты два Дополнительных протокола к Женевским конвенциям, посвященных защите жертв международных и внутренних вооруженных конфликтов соответственно. Хотя государства, как правило, не желают международного вмешательства или контроля в ходе внутренних вооруженных конфликтов, после принятия Женевских конвенций и Второго дополнительного протокола к ним вопрос о соблюдении норм гуманитарного права во внутреннем вооруженном конфликте не может рассматриваться лишь как внутреннее дело государства. Именно на этом основана позиция международных организаций. Так, ООН рассматривает происходящее в Чечне, «...руководствуясь положениями... Женевских конвенций... в частности их общей статьи 3 и Дополнительного протокола II... а также других договоров по вопросам международного гуманитарного права... напоминая также, что Российская Федерация является участником Женевских конвенций... и Дополнительного протокола II к ним...»20 ПАСЕ, осудив «нарушения международного гуманитарного права чеченскими боевиками»21, не только явно ставит происходящее в контекст гуманитарного права, но и признает последних стороной в конфликте22!

Таким образом, власти Российской Федерации, стремясь избежать контроля международного сообщества в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике и вывести ситуацию за рамки действия норм гуманитарного права, трактовали происходящее исключительно как «внутреннее дело государства», тем самым уклоняясь от выполнения своих международных обязательств. Однако аргументация российских властей, как видим, не только неубедительна, но и не была воспринята международным сообществом.


2. Цели сторон в конфликте - борьба с терроризмом или восстановление суверенитета?

Чеченская Республика – единственный регион Российской Федерации, в котором у федеральной власти имеются существенные трудности при осуществлении государственного суверенитета. Собственно, хотя операция в Чечне именуется «контртеррористической», именно вопрос о суверенитете РФ и является предметом конфликта (хотя открыто об этом заявляет лишь противостоящая сторона – чеченские сепаратисты).

На территории Чеченской Республики номинально существуют и действуют de facto две системы государственной власти и управления, каждая из которых признает себя единственно легитимной, и две соответствующие им правовые системы, две системы законодательства.

По одной из них, в соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации, Чеченская Республика является «субъектом Федерации»23, ее неотъемлемой частью. По другой – Чеченская Республика Ичкерия в соответствии с ее собственной Конституцией представляет собой суверенное государство, «равноправный субъект в системе мирового содружества наций»24. Суверенитет Чеченской Республики был в одностороннем порядке провозглашен 1 ноября 1991 г. указом президента Джохара Дудаева. Международным сообществом эта республика не признана. Ни международное право, ни российское законодательство не предлагают путей и механизмов разрешения этого противоречия, и право на выход республик из состава Федерации отсутствует в российской Конституции25. Таким образом, десять лет назад возник кризис, вызванный противоречием между декларированным в ряде международных документов правом наций на самоопределение и общепризнанным принципом нерушимости государственных границ20.

Попытка федерального центра решить эту проблему силой, предпринятая в 1994 г.27, привела к кровопролитному вооруженному конфликту, который унес десятки тысяч жизней и заставил сотни тысяч человек покинуть свои дома. Через двадцать месяцев после начала боевых действий, в августе 1996 г., столица Чечни – Грозный – вновь перешла под контроль вооруженных формирований ЧРИ, а федеральные силы потерпели военное поражение. 31 августа 1996 г. стороны подписали в г. Хасавюрт мирные соглашения, предусматривавшие определение статуса Чечни в ходе переговоров в течении пяти лет28 – т.е., был принят принцип «отложенного статуса». К 1997 г. федеральные войска были полностью выведены из Чечни, а 12 мая 1997 г. в Кремле президентами Б.Ельциным и А.Масхадовым29 был подписан «Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», в ст. 1, 2 которого зафиксированы обязательства сторон «навсегда отказаться от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов» и «строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права».

Таким образом, в вопросе о статусе Чечни в последующий период были равно несостоятельны аргументы сторон – как в пользу независимости Чеченской Республики, так и в пользу суверенитета Российской Федерации. Последняя не могла прибегнуть к силе еще и потому, что, как член ОБСЕ, была связана обязательством решать подобные вопросы политическим путем30.

Между тем ни окончание боевых действий, ни подписание двусторонних договоренностей не означали, что конфликт был урегулирован. Ситуация в Чеченской Республике с 1997 г. неуклонно ухудшалась. Похищения людей приняли характер эпидемии. Продолжился исход русскоязычного населения, ставшего первой жертвой бандитов. Желая «избежать гражданской войны»31, А.Масхадов медлил с применением силы и власти против неподконтрольных ему вооруженных формирований, похитителей людей и религиозных экстремистов. Федеральный центр, с конца 1996 г. не проводивший в отношении Чечни никакой последовательной политики («авось само рассосется»), в феврале 1999 г., после наглого и демонстративного похищения в Грозном представителя МВД РФ генерал-майора Г.Шпигуна (когда «не замечать» уже не получалось), вновь начал готовиться к силовому решению проблемы32. Тем временем неподконтрольные Масхадову лидеры чеченских экстремистов уже готовили вторжение в Дагестан. Летом 1999 г. вооруженный конфликт был уже неизбежен, тем более что на обеих сторонах были влиятельные силы, заинтересованные в обострении обстановки33.

После вторжения в августе 1999 г. отрядов Басаева и Хаттаба в Дагестан федеральная власть не только могла, но и должна была применить силу для защиты своих граждан, для отпора бандитам и террористам; однако вопрос о статусе Чеченской Республики не мог быть решен силой. В то же время соглашения 1996–1997 гг. не были ни денонсированы властями РФ, ни признаны недействительными Конституционным судом; таким образом, следует констатировать, что российская сторона не имела права отказаться от соблюдения этих соглашений34. Между тем федеральная власть не только игнорировала предложения А.Масхадова о совместной борьбе с экстремистами, но, всячески их отождествляя, исключала саму возможность диалога35. Вопрос же о статусе республики полагался автоматически решенным в пользу Российской Федерации.

Именно этим обусловлено требование начать переговоры36 с представителями законно избранного в январе 1997 г. президента и парламента Чеченской Республики Ичкерия, с которым постоянно и открыто выступали российские правозащитные организации37. Международные организации также выступали с требованием политического урегулирования – ПАСЕ более определенно38, Комиссия по правам человека ООН – более сдержанно39.

Таким образом, в ходе вооруженного конфликта в Чеченской Республике власти Российской Федерации сознательно и последовательно отождествляли борьбу с терроризмом и борьбу с сепаратизмом, ликвидацию бандитов и восстановление суверенитета, отказываясь, таким образом, от политического урегулирования кризиса и тем самым нарушая свои международные обязательства40.


3. Ограничение прав человека в Чеченской Республике и международное право

Рассматривая вопрос о том, насколько оправданно ограничение прав человека в ходе вооруженного конфликта в Чеченской Республике с позиций международного права, следует прежде всего обратиться к Международному пакту о гражданских и политических правах41, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания42 и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод43.

Международный пакт о гражданских и политических правах позволяет государству ограничивать или приостанавливать осуществление ряда прав, но лишь на время официально объявленного чрезвычайного положения и только «в такой степени, в какой это требуется остротой положения», и государство обязано уведомлять о таких шагах ООН. При этом ни в коем случае не может быть приостановлено или ограничено осуществление некоторых прав: права на жизнь (в том числе установлен абсолютный запрет бессудных казней), свободы от рабства, свободы мысли, совести, религии; остаются под запретом пытки, жестокие и унижающие достоинство виды наказания и обращения, а также дискриминация по признаку расы, цвета кожи, языка, религии, национального или социального происхождения; не допускается придание обратной силы уголовному законодательству.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод также позволяет государству ограничивать или приостанавливать осуществление ряда прав на время официально объявленного чрезвычайного положения, но при обязательном выполнении процедуры «отступления от соблюдения обязательств»44 с уведомлением Совета Европы. При этом также не допускается приостановление или ограничение действия некоторых прав.

Однако то существенное ограничение прав человека, которое было введено федеральными структурами в Чеченской Республике, не сопровождалось ни объявлением чрезвычайного положения, ни соответствующим уведомлением структур ООН (как того требует Международный пакт о гражданских и политических правах), ни выполнением процедуры «отступления» (как того требует Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод), ни тем более заблаговременным информированием структур СЕ. Одновременно имели место массовые нарушения и тех основных прав, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях.

Таким образом, власти Российской Федерации, ограничивая права человека в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике, грубо нарушили обязательства, взятые на себя в соответствии с международными пактами о правах человека. При этом, стремясь избежать международного контроля, власти всячески пытались представить происходящее «внутренним делом государства».


4. Ограничение прав человека в чеченской республике и законодательство Российской Федерации

Национальное право Российской Федерации допускает частичное ограничение прав человека (конституционных прав) в условиях объявленного в установленном законом порядке чрезвычайного или военного положения.

Согласно ст. 88 Конституции РФ, в случае возникновения реальной угрозы безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер, Президент вводит своим Указом на всей территории страны или в отдельных ее регионах чрезвычайное положение, незамедлительно сообщая об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Соответствующий Указ должен быть утвержден Советом Федерации. Формулировка самой конституционной нормы оставляет неясным вопрос о том, является ли введение чрезвычайного положения правом Президента, которое он реализует по собственному усмотрению, или его обязанностью. На момент начала вооруженного конфликта в Чеченской Республике действовал Закон о чрезвычайном положении № 1253-1 от 17 мая 1991 г., однако он не был применен (как и во время «первой чеченской войны»), хотя в обоснование «контртеррористической операции» федеральная власть приводила именно те обстоятельства, которые изложены в п. «а» ст. 4 этого Закона как основания для введения режима чрезвычайного положения46. Представляется, что Закон о чрезвычайном положении не был использован по следующим прагматическим соображениям.

Во-первых, он не предусматривает привлечения армии к мероприятиям по нормализации обстановки, допуская использование только внутренних войск МВД47.

Во-вторых, исполнительная власть не имела гарантий утверждения Указа о введении чрезвычайного положения Советом Федерации в условиях тогда еще не выстроенной «властной вертикали»: не исключены были политический торг между ветвями власти или хотя бы ограниченный парламентский контроль за действиями исполнительной власти в регионе.

В-третьих, в ст. 8, 17, 18 и др. Закона о чрезвычайном положении достаточно четко и последовательно изложен правовой режим чрезвычайного положения, включая необходимость точного указания государственных органов, ответственных за осуществление соответствующих мероприятий, конкретного изложения в Указе перечня и пределов чрезвычайных мер и исчерпывающего перечня временных ограничений прав и свобод граждан, а также устанавливал гарантии прав граждан и механизмы их защиты48 – чем, безусловно, связывал руки федеральным силовым структурам и значительно ограничивал возможность произвола49.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», принятый 30 мая 2001 г., значительно расширил полномочия силовых структур и сузил возможности контроля за использованием этих полномочий. Однако этот новый закон также не используется для введения ситуации в Чеченской Республике в рамки права – очевидно, поскольку и эти рамки все равно ограничивали бы произвол «силовиков», чего последние, очевидно, хотели бы избежать.

Возможность законного ограничения прав граждан на большой территории и на длительное время предусмотрена также ст. 19 закона РФ «Об обороне» в случае введения военного положения (последнее определяется как особый правовой режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предусматривающий ограничения прав и свобод).

Но, во-первых, введение военного положения предполагается в условиях отражения внешней агрессии50. Во-вторых, в соответствии с Конституцией режим военного положения должен регулироваться федеральным конституционным законом, а такой закон до настоящего времени не принят51.

Военное положение в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике введено не было – и, надо полагать, вовсе не из-за отсутствия законодательного регулирования или факта агрессии. Вероятнее всего, по третьей причине: в соответствии со ст. 87 Конституции РФ военное положение официально вводится Президентом с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, и соответствующий указ должен быть утвержден Советом Федерации. Между тем (как и в случае чрезвычайного положения) исполнительная власть стремилась избежать парламентского контроля.

Таким образом, власти Российской Федерации, ограничивая права человека в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике, но желая избежать парламентского или какого-либо иного контроля, последовательно и сознательно выводили ситуацию в регионе за пределы правового пространства.


5. Режим «контртеррористической операции» как основание для использования вооруженных сил в чеченской Республике

Чеченская Республика – единственный регион Российской Федерации, где для проведения «специальных операций» широко использовались части вооруженных сил, внутренних войск и подразделения иных силовых структур, что невозможно без соответствующего правового обоснования.

Предназначение Вооруженных Сил и основания их использования регламентируются Федеральным законом РФ «Об обороне» от 13 мая 1996 г. № 61-ФЗ. В соответствии с ним «Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач, вытекающих из международных договоров РФ».

Если считать, что правовой основой использования Вооруженных Сил РФ в Чечне явилась агрессия, Президент РФ, согласно ст. 87 Конституции РФ, обязан был ввести военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Однако военное положение не вводилось.

Какие бы то ни было международные договоры РФ, на основании которых можно было бы использовать Вооруженные Силы в Чеченской Республике, отсутствовали.

Если говорить о «вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ», можно признать, что на этом основании войска законно действовали на территории Дагестана.

Что касается Чечни, то двусторонние договоренности с ЧРИ не допускали применения силы для разрешения территориальных противоречий: способы их разрешения должны были быть определены в процессе переговоров до конца 2001 г.

Следовательно, речь формально может идти только о применении Вооруженных Сил с использованием вооружения не по их предназначению. Такое применение законодательством Российской Федерации в принципе не исключается.

Как предусматривает ст. 10 Закона «Об обороне», привлечение Вооруженных Сил РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами» (ст. 10 п. 2,3).

Именно так можно интерпретировать использование Вооруженных Сил на основании Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ. Ст. 7 этого Закона позволяет привлечь Вооруженные Силы для участия в «контртеррористической операции» – именно так официально именуется вооруженный конфликт на Северном Кавказе53.

Но принимая на основании ст. 10 Федерального закона «Об обороне» решение об использовании вооруженных сил не по их предназначению – для «контртеррористической операции», Президент РФ был обязан руководствоваться подпунктом «3» пункта 1 ст. 5 закона «Об обороне», из которого следует, что привлечение Вооруженных Сил и других вооруженных формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению должно быть оформлено указом Президента и затем утверждено Советом Федерации. Поскольку этот документ не мог не повлечь ограничение прав граждан, он подлежал обязательному обнародованию54 – однако длительное время не был обнародован55.

Заметим также, что Концепция национальной безопасности56 предусматривает, что «применение военной силы против мирных граждан либо для достижения внутриполитических целей не допускается. Вместе с тем по отношению к незаконным вооруженным формированиям, представляющим угрозу национальным интересам Российской Федерации, допускаются совместные действия отдельных формирований Вооруженных Сил Российской Федерации с другими войсками, воинскими формированиями и органами в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»; при этом подчеркивается необходимость «соблюдения норм международного права и российского законодательства при осуществлении мер принудительного характера (в том числе с использованием военной силы)».

Использование властями Российской Федерации закона «О борьбе с терроризмом» и режима «контртеррористической операции» было в 1999 г. обусловлено исключительно желанием задействовать в ходе вооруженного конфликта в Чеченской Республике вооруженные силы в обход парламентского контроля57.


6. Правовой режим «зоны проведения контртеррористической операции» как основание для ограничения прав человека в зоне вооруженного конфликта в чеченской Республике58

Используемый в Чеченской Республике для массового и существенного ограничения прав граждан закон «О борьбе с терроризмом» в последние три года неоднократно подвергался критике – как отечественными экспертами, так и зарубежными. Претензии Совета Европы к Российской Федерации связаны с несоответствием закона «О борьбе с терроризмом» общепринятым европейским стандартам. Критика эта в основном связана с возможностью нарушений прав человека, заложенной в Законе о борьбе с терроризмом. Не меньшую озабоченность вызывала заложенная в законе возможность его произвольного и расширительного толкования, в результате чего в рамках «контртеррористической операции» велись длительные широкомасштабные войсковые операции, осуществлялись массированные и неизбирательные бомбардировки и обстрелы.

Однако в 2001–2002 гг. основные нарушения прав человека федеральными силовыми структурами в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике были связаны с «зачистками», «фильтрацией» и исчезновением людей – т.е. с повальными несанкционированными обысками жилищ, массированными неизбирательными задержаниями, помещением задержанных в незаконных местах содержания, жестоким обращением, пытками и внесудебными казнями. Эти действия, осуществляемые в рамках «контртеррористической операции», очевидно, противоречат самому закону «О борьбе с терроризмом»59.

Представители власти могут проникать в жилища граждан против воли проживающих в них лиц (согласно ст. 25 Конституции РФ) лишь «в случаях, установленных федеральным законом»; также лишь «федеральным законом» может быть ограничено право на неприкосновенность жилища (ч. 3 ст. 55 Конституции), в том числе в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции).

На территории Чеченской Республики, где действует установленный Федеральным законом от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» менее жесткий по сравнению с чрезвычайным положением режим «зоны проведения контртеррористической операции», согласно п. 4 ч. 1 ст. 13 этого закона лица, проводящие указанную операцию, имеют право «беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения» только при сочетании следующих двух условий:
1) при пресечении террористической акции в смысле ст. 3 Закона (то есть непосредственного совершения преступления террористического характера в форме взрыва, поджога и т.п. действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий; либо при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции);
2) если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей.

При этом участвующие в проведении контртеррористической операции представители власти связаны требованиями закона и обязаны для несанкционированного проникновения в жилище иметь достаточные основания, касающиеся не какого-либо «участка местности» (населенного пункта) вообще, а именно данного жилого помещения, защищаемого законом обособленно. Несанкционированное вторжение военнослужащих в жилища граждан против их воли: после совершения террористической акции либо когда ее уже пресекли; не при преследовании подозреваемого, скрывшегося, по данным правоохранительных органов, в определенном помещении, а для поиска подозреваемого в совершении террористической акции; по отпадении реальной угрозы жизни и здоровью людей, – является выраженным превышением властями полномочий, то есть действием незаконным, нарушающим конституционное право человека и гражданина на неприкосновенность жилища.

Таким образом, речь идет не о исполнении закона, а о его произвольном и расширительном толковании, о недостатках не правового акта, а правоприменительной практики. Закон «О борьбе с терроризмом» был исходно предназначен для регулирования локального и кратковременного применения силы там, где требуется немедленная реакция и нет времени для санкции парламента. Режим контртеррористической операции был использован в августе 1999 г., чтобы задействовать Вооруженные Силы, не вводя режим чрезвычайного либо военного положения, что потребовало бы санкции парламента (см. выше). Закон «О борьбе с терроризмом» применяется уже несколько лет на территории площадью во многие тысячи квадратных километров.

Обычно для оправдания как массовых несанкционированных обысков и задержаний в ходе «зачисток», так и «адресных спецопераций» должностные лица ссылаются на ст. 13 закона. Эта статья, позволяющая в ходе контртеррористической операции входить в дома и, вообще говоря, отменяющая неприкосновенность жилища, по сути, восходит (как, впрочем, и сам закон «О борьбе с терроризмом») к «правилу горячего следа» из англосаксонского права: при преследовании преступника, если он скрылся в здании, полиция может немедленно войти туда без специальной на то санкции, нарушая тем самым habeas corpus. В свое время при принятии закона опасения правозащитников вызывало само по себе расширение полномочий силовых структур в ходе контртеррористической операции, т.к. при нынешнем состоянии дисциплины в силовых структурах их массированное бесконтрольное применение неизбежно приводит к массовым нарушениям прав человека. Однако произвольное и расширительное толкование закона усугубило эти последствия. Сам закон еще предполагает «единство места и времени», но существенное распространение его в пространстве и во времени отрывает следствие (действия силовых структур) от причины (действий террористов), по сути, сделав причину – необязательной60. Силовым структурам были предоставлены широчайшие полномочия – при отсутствии какой-либо нормативной базы для контроля и регулирования использования этих полномочий. Это сегодня признает, в частности, военная прокуратура61.

Таким образом, используя закон «О борьбе с терроризмом» и режим «контртеррористической операции» для ограничения прав человека в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике, власти Российской Федерации сознательно создали правовой вакуум. Этот искусственно созданный вакуум заполняет правоприменительная практика, основанная на произвольном толковании законов, а зачастую на их сознательном нарушении. Итогом этого «юридического эксперимента» стали массовые нарушения прав человека.

7. Нормативные и распорядительные документы, призванные регулировать действия частей и подразделений федеральных сил в ходе «контртеррористической операции»62. Начиная с середины 2001 г. руководство федеральных силовых структур – как Объединенной группировки войск (сил) на Северном Кавказе, так и федерального уровня – выпустило ряд распорядительных документов, направленных на улучшение ситуации с правами человека и предотвращение тяжких преступлений против личности в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике. В правовом дискурсе эти документы и их исполнение были в течение последнего года едва ли не единственным предметом обсуждения – причем весьма подробного, мы же ограничимся кратким очерком.

24 мая 2001 г. Командующим ОГВ(с) В.Молтенским был подписан приказ № 145 «О мерах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ и эффективности специальных мероприятий в населенных пунктах по выявлению и задержанию главарей и членов бандформирований63 на территории Чеченской Республики»64. В приказе предложен простой способ «предупреждения возможных нарушений законов» РФ:

«2. ...привлекать: военных комендантов административных центров и районов республики, глав администраций, начальников поселковых отделений милиции, военных прокуроров административных центров (районов) в зонах (районах) проведения специальных мероприятий. Приглашение указанных должностных лиц на командный пункт руководителя специальным мероприятием осуществлять по факту начала специального мероприятия (операции) непосредственно в районе проведения мероприятия (операции)...»

Особенно примечательно то, что даже военных прокуроров предполагалось приглашать «по факту начала специального мероприятия» наравне с местными главами администраций. Последних военные нередко подозревают в «пособничестве» боевикам, этим и объясняется решение не сообщать о своих планах заблаговременно главам администраций. Непонятно, почему в том же положении оказался и прокурор – во всяком случае, это не способствовало улучшению взаимодействия и предупреждению преступлений.

Неудивительно, что при подобном, мягко говоря, формальном подходе Приказ № 145 не возымел действия – последствия были также исключительно формальные. Так, в середине июня 2001 г. в райцентре Курчалой должностным лицам – главам администраций, военным комендантам и начальникам отделений милиции – на совещании объявляли их права в соответствии с Приказом. Одновременно в районе проводилась серия жестоких «зачисток», разумеется, без какого-либо намека на соблюдение приказа № 145, без привлечения вышеперечисленных должностных лиц. Их попытки вмешаться и воспрепятствовать произволу успеха не возымели: военные демонстративно игнорировали 145-й приказ. В течение нескольких недель «специальные операции» продолжались практически во всех районах Чечни66.

«Зачистки» в с. Серноводск и ст. Ассиновская в начале июля, сопровождавшиеся грабежами и вымогательством, массовыми незаконными задержаниями – многие сотни человек были доставлены на «фильтрационные пункты» и там подвергнуты избиениям и пыткам, а двое задержанных «исчезли»67, получили широкую огласку, вызвали международный резонанс и послужили формальным поводом к изданию Генеральным прокурором РФ В.Устиновым приказа № 46 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан при проведении проверок их регистрации по месту жительства и по месту пребывания в Чеченской Республике»68.

Этот приказ определяет роль сотрудников прокуратуры при проведении «зачисток»:

«1. ...незамедлительно разработать систему мер, обеспечивающих надзор за законностью действий сотрудников и военнослужащих подразделений милиции и внутренних войск, МВД, Минобороны, Минюста и ФСБ России при проведении проверок... своевременное пресечение и предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина. 2. Установить, что при проведении в населенных пунктах проверок... территориальные прокуроры должны находиться в местной администрации населенного пункта, осуществлять надзор за законностью действий подразделений... непосредственно на месте, либо проверять обоснованность задержания граждан, изъятия у них документов и имущества не позднее следующего дня».

Приказ № 46 еще раз повторил положения приказа № 145, касающиеся взаимодействия с главами местных администраций, военными комендантами, начальниками поселковых отделений милиции:

«3. При осуществлении надзора следить за тем, чтобы перед началом проверки о ней были проинформированы и приглашены на место ее проведения представители военной комендатуры города или района, на территории которого находится населенный пункт, временного и постоянного отдела внутренних дел, руководители местной администрации, а при необходимости религиозный лидер или старейшины».

Последовавшие «зачистки» сел Старые Атаги, Чири-Юрт, Аллерой и других69 в конце июля и августе 2001 г. показали, что и приказ Генерального прокурора РФ № 46 не смог быстро и существенно изменить обстановку70.

Спустя несколько недель после выхода приказа № 46 прокуроры стали появляться в ходе «зачисток» – и сразу же выяснилось, что для обеспечения законного порядка предложенные меры явно недостаточны. Если даже сотрудник прокуратуры, находящийся в расположении штаба производящей «зачистку» группировки, в находящемся там «временном фильтрационном пункте» и может предотвратить убийства и «исчезновения» задержанных – он, тем не менее, не в состоянии в одиночку проконтролировать действия сотен сотрудников силовых структур, одновременно досматривающих десятки домов по всему селу. При этом военнослужащие, сотрудники силовых структур и спецслужб откровенно саботировали усилия сотрудников прокуратуры. Последние при попытках контролировать действия военных сталкивались с теми же трудностями, что и правозащитники: так, в местах содержания задержанных отсутствовала какая-либо учетная документация, что делало проверку на практике невозможной.

Между тем, приказ № 46, в случае его выполнения, мог бы остановить «машину смерти», действующую за фасадом официальных ИВС и СИЗО. Закон возлагает на прокуратуру функцию надзора за следствием, дознанием и местами содержания задержанных. Реализуя эту функцию, один из пунктов приказа подробно регламентировал меры, которые должны были предотвратить «исчезновения» задержанных людей71:

«4. Особое внимание обращать на законность и обоснованность задержания граждан, обязательное составление списка задержанных с полными анкетными данными, указанием даты, времени и оснований задержания, отметкой о том, кем задержан и куда водворен задержанный.
4.1. В случае передачи задержанных во временные отделы внутренних дел (или представителям других силовых структур) для проверки на причастность к незаконным вооруженным формированиям или другим правонарушениям проверять наличие указания, кто из задержанных, когда и кому конкретно был передан, а также наличие подписи должностного лица получившего задержанного.
4.2. Следить за тем, чтобы о каждом задержании граждан, основаниях задержания и месте содержания уведомлялись их близкие родственники...»
Не тайна, что «исчезновения», пытки и убийства в Чечне не сводятся к «отдельным недостаткам», к «эксцессам исполнителя». За фасадом официальной системы мест содержания задержанных продолжает действовать параллельная, неофициальная, с центром в Ханкале, главной базе федеральных сил. В этой системе незаконных мест содержания к задержанным и «исчезнувшим» применяют жестокие пытки, нередко приводящие к скорой смерти, совершают внесудебные казни. По сути, происходит перенос преступных методов «форсированного допроса», доселе остававшихся «профессиональной тайной» войсковой разведки и спецназа, в повседневную практику сил правопорядка, которые таким образом превращаются в «эскадроны смерти». Очевидно, что в этой неофициальной системе следствие раздроблено, насилие «приватизировано», по сути дела, разрушается следствие как государственный институт72. Попытка В.Устинова вернуть себе контроль над этими сферами – не только шаг к восстановлению законности. Помимо всего прочего, пункт 4 Приказа может расцениваться как здоровый «административный рефлекс»73. Именно этот пункт Приказа № 46 можно было назвать новым и, по сути, важнейшим. И как раз в этом пункте исполнение Приказа было провалено. Оказалось, что прокуратура не может установить сам факт исчезновения человека в ходе «зачистки», в то время, когда его еще возможно спасти. Невозможно74 установить, кто конкретно или какие структуры задержали человека – лица их скрыты под масками, они не представляются и не предъявляют оснований для задержания. Невозможно установить, на каком автомобиле или бронетранспортере увезли задержанного, чтобы проследить его дальнейшую судьбу, – номера на них отсутствуют или замазаны грязью. Наконец, невозможно выяснить, помещен ли задержанный в законные места содержания, находящиеся под контролем органов прокуратуры, или же «исчез» – по окончании «зачистки» не оглашаются списки задержанных. Попытки органов прокуратуры ЧР и военной прокуратуры наладить контроль за «временными фильтрационными пунктами», иными незаконными местами содержания задержанных были безуспешны, непродолжительны и не слишком настойчивы. Есть примеры «исчезновения» людей непосредственно «из рук» прокурора Чеченской Республики75.

Попытки дальнейшей регламентации действий «силовиков» продолжались. В результате проведения на Гражданском Форуме в Москве (20–21 ноября 2001 г.) дискуссии и переговоров по проблемам вооруженного конфликта в Чечне контакты между руководством силовых структур и правозащитниками стали регулярными: удалось договориться о встречах в Чечне раз в месяц и в Москве – раз в три месяца. На первой же встрече в с. Знаменское 12 января 2002 г.76 командующий ОГВ(с) В.Молтенской согласился с очевидными требованиями: в ходе «зачисток» старшие входящих в дома групп должны представляться, на технике должны быть различимые номера, списки задержанных должны оглашаться сразу по окончании «зачистки». Однако на второй встрече 28 февраля представители командования уже отрицали саму необходимость таких действий. Только после встречи 22 марта в Москве в администрации Президента РФ удалось добиться закрепления этих требований в приказе командующего ОГВ (с) № 80 от 27 марта 2002 г. «О мерах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ в борьбе с нарушениями законности, об ответственности должностных лиц за нарушения законности и правопорядка при проведении специальных операций77 и адресных мероприятий в населенных пунктах Чеченской Республики»78:

«2. ...в ходе проведения специальных операций... привлекать: военных комендантов административных центров и районов республики, глав администраций населенных пунктов, священнослужителей, старейшин, начальников поселковых отделений милиции, военных прокуроров административных центров (районов), начальников органов ФСБ РФ административных центров (районов)... При завершении адресного мероприятия... составлять акт, который подписывается руководителем специальной операции, главой администрации города (района, населенного пункта), прокурором административного центра (района), начальником органа ФСБ административного центра (района), начальником временного ОВД (начальником поселкового отделения милиции)... Акт утверждается командующим ОГВ (с) в СКР. К акту прилагать списки задержанных в ходе операции лиц, перечень изъятого оружия, боеприпасов, взрывчатых и наркотических средств, документов, денежных средств, имущества и т.д...
3. Старшим досмотровых групп... в обязательном порядке представляться хозяевам домовладения с четким указанием своего воинского звания и фамилии, а также цели осуществляемой проверки (досмотра). Без оперативной необходимости исключить применение масок... В ходе проверок проявлять такт, выдержку и вежливость...
4. На всех автотранспортных средствах и боевых машинах... иметь государственные регистрационные знаки и хорошо различимые бортовые (башенные) номера».

Два пункта приказа № 80 были посвящены укреплению дисциплины и управляемости войск:

«1. ...специальные операции и адресные мероприятия... проводить только с личного разрешения командующего Объединенной группировкой войск (сил) в СКР и в соответствии с утвержденными им планами... 5. В ходе подготовки и проведения специальных операций... принять дополнительные организационные и воспитательные меры для исключения случаев мародерства, физического и морального оскорбления гражданских лиц. ...По каждому факту мародерства проводить тщательное расследование, докладывать в штаб ОГВ (с) и возбуждать уголовные дела...» Приказа командующего ОГВ (с) № 80 был единственным реальным результатом, достигнутым в ходе шести месяцев встреч и консультаций представителей неправительственных организаций и органов власти79. Но этот единственный результат делал весь переговорный процесс осмысленным: приказ в случае его неукоснительного исполнения мог бы стать заметным шагом в начале пути к улучшению ситуации с правами человека в Чеченской Республике. Но, хотя по радио и телевидению (особенно в Чеченской Республике) представители властей разных уровней многократно сообщали о нем как о «значительном прорыве в деле защиты прав человека в Чечне», время, прошедшее с момента его издания, показало, что нормы приказа повсеместно и злостно не исполнялись и ситуация скорее ухудшилась80. Ни одна из многочисленных «зачисток» не проводилась в соответствии с положениями приказа № 80. По-прежнему в ходе «зачисток» не представлявшиеся хозяевам сотрудники федеральных силовых структур в масках врывались в дома, оскорбляли и избивали жителей, занимались грабежом, увозили в неизвестном направлении людей. Бортовые и башенные номера на бронемашинах отсутствовали, были замазаны грязью или закрыты брезентом. Местная администрация к проведению зачисток не привлекалась. Задержанных по-прежнему избивали и пытали. Никакие списки задержанных главам администраций не передавались. Только одно положение приказа выполнялось: от глав местных администраций военные в конце «зачисток» требовали подписать акт об отсутствии претензий. Очевидно, все это могло происходить либо по прямому приказанию, либо при попустительстве руководителей спецопераций81. В ходе «адресных мероприятий» «приехавшие на бронетранспортерах люди в камуфляжной форме82» по-прежнему похищали местных жителей из домов. Трупы некоторых из похищенных со следами пыток позже находили в заброшенных строениях, на опушках рощ. Чаще, чем до издания приказа, тела задержанных взрывали – сложно было не только опознать останки, но подчас и установить, скольким людям они принадлежат. В этом, собственно, и состоит «современная правоприменительная практика» в Чеченской Республике.


8. Власть в поисках выхода из лабиринта беззакония.

Общий вывод: приказы издаются, но не исполняются. Почему? На этот естественный вопрос есть несколько ответов. Возможно, потеряна управляемость федеральными силами в Чеченской Республике, и ни командование, ни прокуратура не способны повлиять на образ действий непосредственных исполнителей. Возможно также, что приказы издаются формально, а на самом деле подписывающие их должностные лица ничуть не озабочены массовыми нарушениями прав человека. Представляется, что оба эти ответа верны, но лишь отчасти – как любые простые объяснения83.

Ставя этот вопрос, автор позволяет себе не искать ответа на него в рамках данного текста, ограничившись некоторыми соображениями, которые подсказывает сама модальность текстов приказов.

На первый взгляд, уже само по себе издание приказов № 145, № 46, № 80 может показаться удивительным или, по крайней мере, нелогичным. Ведь, как показано выше, со второй половины 1999 г. официальные представители и должностные лица Российской Федерации – в том числе и на самом высоком уровне – сознательно и последовательно выводили события на Северном Кавказе из-под действия права, как национального, так и международного. Сообщения журналистов и правозащитников о творимых федеральными силовыми структурами нарушениях прав человека, норм гуманитарного права, о военных преступлениях и преступлениях против человечности с порога отрицались84. Заявления и резолюции межправительственных организаций по ситуации в Чеченской Республике формально объявлялись вмешательством во внутренние дела России, основанным на недостоверной информации, и игнорировались85.

Несомненно, поводом для издания приказов и иных распорядительных документов о «защите гражданского населения» стали не преступления как таковые, а их широкая огласка журналистами и правозащитниками и реакция международного сообщества. Эта огласка не улучшала образ российского государства на мировой арене, а силовых структур – внутри страны. Именно такое впечатление «навязанного извне» производит приказ № 145, в котором, в частности, говорилось:

«В последнее время участились жалобы гражданского населения Чеченской Республики о якобы имеющихся случаях “противоправных действий” подразделений Объединенной группировки... в ходе проведения специальных мероприятий... В целях предупреждения возможных нарушений законов РФ... ПРИКАЗЫВАЮ...» Особенно примечательны оговорки о «якобы имеющихся случаях “противоправных действий” подразделений» и о «возможных нарушениях законов» – командующий, издавая приказ, продолжает отрицать то, что его подчиненные творят преступления.

Через два месяца Генеральный прокурор РФ В.Устинов начинает свой приказ № 46 с неожиданно жесткой констатации, открыто называя непосредственный повод к его изданию:

«3–4 июля 2001 года сотрудниками и военнослужащими подразделений Объединенной группировки войск (сил) в ходе осуществления контртеррористической операции на территории Чеченской Республики в населенных пунктах Ассиновская и Серноводск была проведена проверка соблюдения гражданами правил регистрации по месту жительства и пребывания. По окончании проверки в органы прокуратуры республики поступили многочисленные обращения от населения о незаконном задержании жителей, применении к ним насильственных действий, других нарушениях прав и свобод человека и гражданина, что послужило основанием для возбуждения ряда уголовных дел. Такое положение свидетельствует о том, что прокуратура Чеченской Республики, территориальные и военные прокуроры пока не добились неукоснительного соблюдения установленного порядка проверки...»

Спустя два года после начала «контртеррористической операции» одно из высших должностных лиц России, надзирающих за соблюдением законности, публично признает не только неблагополучие существующей ситуации, но наличие массовых нарушений прав мирного населения федеральными силовыми структурами при проведении «зачисток».

Восемь месяцев спустя приказ командующего ОГВ(с) № 80 содержит еще более однозначные формулировки:

«Анализ служебно-боевой деятельности свидетельствует о том, что продолжают иметь место факты противоправных действий военнослужащих федеральных сил по отношению к гражданскому населению. По жалобам граждан и руководителей органов местного самоуправления неоднократно проводились служебные расследования и прокурорские проверки, в ходе которых вскрывались факты мародерства, оскорблений, грубости и превышения должностных полномочий со стороны военнослужащих федеральных сил. Случаи противоправных действий военнослужащих по отношению к гражданскому населению оказывают чрезвычайно негативное воздействие на процесс стабилизации обстановки в республике, сводят на нет усилия командования по обеспечению безопасности, правопорядка и благоприятных условий для возрождения социально-экономической жизни.

Более того, они ведут к разжиганию антироссийских настроений и дают лидерам НВФ дополнительные возможности для пополнения рядов бандфоровамировний новыми членами и пособниками. Становясь достоянием гласности, эти факты эффективно используются лидерами бандформирований, их пособниками... для дискредитации руководства России, командования группировки войск, военнослужащих, которые принимают участие в контртеррористической операции, служат питательной почвой для ведения информационной войны против России...»

Таким образом, все усилия военного командования и правоохранительных органов по заполнению правового вакуума в зоне вооруженного конфликта в Чечне можно охарактеризовать словами: слишком поздно и слишком мало. Кроме того, из последнего абзаца ясно, что командование было более встревожено не преступлениями, а их оглаской.

Приказ № 80 обоснован ссылками не на отдельные эпизоды, но на «анализ служебно-боевой деятельности» группировки в целом, на результаты «неоднократно проводившихся служебных расследований и прокурорских проверок». Если перевести с казенного «новояза», то 80-й приказ звучит как приговор, вынесенный властью самой себе.