От губернаторов к наместникам

Пируя праздник возвращенья,
Наместник Царский, твоего,
Не можем чувства восхищенья
Вполне мы выразить всего.

К. Кандинский,1854

28 сентября Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона № 93081–4 "О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”". Мы предлагаем читателю компиляцию из нескольких статей, посвященных этой законодательной инициативе. 03.12.04 закон был принят Госдумой в третьем, окончательном чтении. При составлении обзора использованы Ежемесячный бюллетень неправительственных организаций "Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ" №76¹, статья члена правления Международного "Мемориала" Александра Даниэля "А если серьезно?" (Полит.Ру 27 октября 2004), статья депутата Госдумы Владимира Рыжкова "Вотум недоверия народу" ("Ведомости" 2 ноября 2004 г.), материалы сайта Newsru.Com (от 19.11.04) и газеты "Губернские ведомости" (от 27.11.2004, Московская область).

Факты

Обзор законотворчества в Госдуме. Выпуск 76

Законопроектом от 28 сентября предлагается отказаться от прямых всенародных выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Взамен выборов безальтернативная кандидатура руководителя региона представляется Президентом РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, который в 14-дневный срок "оформляет решение" о наделении гражданина РФ соответствующими полномочиями.

Решение принимается простым большинством голосов депутатов (в двухпалатном парламенте — большинством голосов каждой из палат).

Предусматривается право Президента, в случае отклонения региональным парламентом представленной кандидатуры, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность "оформленного" законодателями руководителя.

В случае двукратного отклонения представленных главой государства кандидатур Президент вправе принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. <...>

Наконец, Президент РФ наделяется правом отрешить высшее должностное лицо от должности в случае утраты им доверия Президента или ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

Губернские ведомости

Путин подчеркнул, что "толчок (решению о необходимости реформы), конечно, окончательно был дан последними трагическими событиями в Беслане".

Чтобы сделать Россию страной комфортной во всех отношениях, "нам нужно преодолеть ряд сложностей на пути нашего развития, в том числе и выйти победителями в этой объявленной нам международным терроризмом войне", добавил Путин. Он сказал, что террористы ставят перед собой в России "глобальные цели, например, по созданию пресловутого халифата". "Но это для нас с вами связано с совершенно конкретными негативными, абсолютно неприемлемыми последствиями. Это для нас означает потерю крупных территорий, прежде всего на юге страны, и возможную дезорганизацию всего государства. Вот с этим мы должны, конечно, бороться, этому должны эффективно противостоять и быть к этому готовыми", — сказал Путин. Президент считает, что если мы реализуем вторую часть статьи 77 Конституции Российской Федерации, то есть если создадим реальное единство исполнительных органов власти в стране, то для решения общенациональных задач, таких как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета... вполне было бы обоснованно вернуть руководителей регионов и руководителей Законодательных собраний в верхнюю палату парламента.

Комментарии

Александр Даниэль: "А если серьезно?"

Борьба с терроризмом явно становится одним из главных политических приоритетов второго президентского срока Владимира Путина.

Строго говоря, эта борьба принесла Путину лавры еще в первой его избирательной кампании. Своей убедительной победой в марте 2000 г. он безусловно обязан, в первую очередь, Басаеву и Хаттабу (если, разумеется, взрывы в Москве и Волгодонске — действительно дело их рук).

Прошло пять лет. Трагедия, вопреки известной формуле Маркса, повторилась не как фарс, а как трагедия еще большего масштаба и уже запредельной бесчеловечности. Беслан — это, конечно же, вызов всей нации.

Какой же ответ на этот вызов предлагает нации ее верховный вождь? Какие меры принимает, чтобы остановить убийц?

Как — "какие"? Например, он призывает нас к единству и сплочению в борьбе с терроризмом.

А меры вот такие. Взял я на кухне свечечку... иконку на грудь пришпилил и побежал.

<...> Между прочим, и единство, и сплочение — это совсем не такие уж плохие вещи. Более того: чтобы ослабить террористический напор, действительно необходимо, чтобы общество было обществом в прямом этимологическом значении этого слова, то есть, обладало бы некоей общей системой ценностей и ожиданий, не зависящих от политических и иных пристрастий. Если такой системы нет, то первая задача антитеррористической политики состоит в выработке (или, скорее, выявлении) общих идеалов и норм, которые могут противопоставить террористам граждане, террористами не являющиеся. Подчеркиваю, идеалы и нормы должны быть общими. Например, мысль о том, что "Россия окружена врагами", не будучи (надеюсь!) точкой всеобщего согласия, не очень годится для такой системы. А, вот, утверждение "маленьких детей убивать нельзя ни в коем случае" — вполне годится.

Непонятно, однако: почему первое место в предлагаемой нам системе антитеррористических ценностей должен занять тезис о назначаемости губернаторов?

Мне, конечно, тут же напомнят, что реформа политической системы готовилась давным-давно, задолго до последних террористических актов. Беслан лишь послужил предлогом для того, чтобы, как сейчас принято говорить, "озвучить" эту реформу.

Да, я знаю. Хотя, конечно, оторопь берет: это кем надо быть, чтобы решиться использовать бесланскую бойню в качестве предлога для реализации тех или иных политических планов? По-моему, подобный цинизм попросту отвратителен. Но, возможно, я слегка отстал от стремительного развития политической морали. И, в конце концов, заметим, справедливости ради: не только Кремль использовал Беслан в собственных политических видах. Иные оппоненты власти так же точно апеллировали к бесланской трагедии с оче-видной единственной целью — в очередной раз гневно заклеймить кремлевских сатрапов. Что ж делать, "теперь так носят". И кто я такой, чтобы читать мораль тем и другим — баптистский проповедник, что ли?

Лично мне, честно говоря, наплевать и на губернаторов и на укрепление вертикалей, и на мораль политиков. Мне только интересно: и это все, что предлагает нам наш президент? Он гарантирует, что при назначенных им губернаторах меня не взорвут в собственном доме? Когда Лужков будет не избираться москвичами, а назначаться Путиным — нам уже можно будет спокойно отпускать детей в ЦПКиО покататься на каруселях?

Newsru.соm

Предложение президента РФ Владимира Путина вернуть губернаторов и глав местных законодательных собраний в Совет Федерации противоречит конституции, заявил в эфире радиостанции "Эхо Москвы" президент фонда "Индем" Георгий Сатаров, сообщает "Newsru.соm". По его словам, в случае принятия предложения президента "половина состава Совета Федерации будет фактически назначаемой, что еще больше усугубляет уничтожение принципа разделения властей".

"Все-таки Совет Федерации относится к законодательной ветви власти, а в Конституции записан принцип разделения властей, — пояснил Сатаров. — И когда президент назначает членов Совета Федерации — это еще одно нарушение этого принципа, то есть нарушения Конституции продолжаются".

Политолог добавил, что у него вызвало недоумение то, что "президент назвал не все обязанности членов Совета Федерации, хотя он их подробно перечислял".

Мы теперь должны гадать, не собирается ли он изъять эти полномочия, — заметил Сатаров. — Может он хочет, к примеру, единолично назначать конституционных судей?

Обзор законотворчества в Госдуме. Выпуск 76

Проект Президента уже признан ведущими российскими правоведами, оппозиционными политиками, правозащитниками вызывающе антиконституционным, нарушающим два основных принципа Конституции: народовластия и федерализма.

Хотя инициаторы реформы пытаются оправдать предложенную ими модель ссылками на статью 77 Конституции, их аргументы несостоятельны. Единство системы исполнительной власти в РФ, на которое ссылается в пояснительной записке автор закона, закрепляется в части 2 данной статьи Конституции лишь относительно предметов совместного ведения центра и регионов. Действительно, часть 1 статьи 77 Конституции содержит указание на то, что система региональных органов государственной власти определяется в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленных федераль- ным законом (на это также опирается в своих рассуждениях Президент). Но базовым положением этой конституционной нормы (что отчетливо видно по ее конструкции) является не предписание федерального закона, а признание самостоятельности каждого субъекта РФ в установлении системы собственных органов государственной власти.

Та же статья 77 Конституции содержит указание на установление системы региональных органов власти в соответствии с основами конституционного строя РФ. А относящаяся к основам статья 11 утверждает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. "Оформление" представительным органом субъекта Федерации президентского решения о назначении высшего должностного лица, осуществляемое под страхом роспуска — лишь формальная техническая процедура. <...>

Лишение жителей региона права избирать высшее должностное лицо, равно как и лишение самого главы региона права получать свой мандат от народа нарушает часть 2 статью 55 Конституции, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

<...>

Предусмотренная законопроектом возможность роспуска Президентом регионального парламента — еще большее пося- гательство на конституционный строй и основные принципы демократии. Наделение Президента такими полномочиями — это присвоение федеральным центром не принадлежащих ему властных полномочий, попрание принципа разделения властей. Если по новой модели высшее должностное лицо становится президентским назначенцем, то выборы представительного органа непосредственно гражданами отменять пока, вроде бы, не планируется. Логично, что назначаемое (хотя и в обход Конституции) лицо может быть отрешено от должности тем, кто его назначил. Представительный орган власти не назначается Президентом. И его разгон за неподчинение директивным указаниям новоявленного монарха — есть прямая узурпация власти. Уголовный кодекс рассматривает это как совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан, за что предусмотрено наказание до 7 лет лишения свободы с лишением права занимать определенные должности. <...>

Выборность высших должностных лиц субъектов Федерации в Конституции прямо не прописана. Однако Конституционный Суд однажды и окончательно, опираясь на статью 3 (единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ) решил: "Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3 Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные" (Постановление от 18 января 1996 года № 2–П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края).

Решение Конституционного суда, относящееся к одному субъекту федерации, не может быть не обязательно и для других ее субъектов. Волею судеб Алтайский край оказался "на передовой", законодателям придется учитывать алтайский прецедент.

Один из немногих представителей оппозиции в государственной Думе, депутат от Алтайского Края В.Рыжков оказался одним из самых резких критиков готовящейся реформы.

Владимир Рыжков "Вотум недоверия народу" ("Ведомости" 2 ноября 2004 г.)

Президент объяснил отказ от выборов губернаторов и переход к их фактическому назначению необходимостью более эффективной борьбы с терроризмом. Между тем именно в тех регионах, где уже давно действует фактически принцип назначения (через манипулируемые и фальсифицируемые "выборы") — в Чечне, Ингушетии — проблема терроризма наиболее остра и продолжает усугубляться.

И, напротив, руководители, получившие поддержку на подлинных выборах, раз за разом доказывают свою эффективность, как антикризисные лидеры. Это ярко продемонстрировал вытесненный из власти, но по-прежнему авторитетный на Северном Кавказе Руслан Аушев.

В целом утверждение, что назначенные губернаторы будут эффективнее избранных, вызывает сомнение. Трудно спорить — среди нынешних региональных лидеров есть 5–7 людей случайных, дискредитирующих собой способность народа делать хороший выбор. Но большинство остальных демонстрируют, что люди если и ошибаются, то редко. Подавляющее большинство действующих глав регионов — люди политически опытные, профессиональные и ответственные. Именно они вынесли на своих плечах все трудности 90-х годов. Есть конечно, и самодурство, и воровство, но кто возьмется утверждать, что в среде "наместников" того и другого станет меньше?

Что будет отличать новые "кадры Кремля" от нынешних лидеров регионов? Иная мотивация и низкая легитимность. Мотивация губернаторов сейчас — переизбраться на новый срок. Для этого каждому из них поневоле приходиться ориентироваться на народ, его интересы, на общественное мнение, реагировать на атаки оппозиции. Мотивация новых "комиссаров" будет состоять в беспрекословном исполнении верховной воли. Ведь именно это обеспечит им бессрочное властвование (в законопроекте нет предельного срока нахождения у власти новых губернаторов).

Одновременно с этим легитимность их будет на порядок ниже.

Авторитет фактического чиновника, рекомендованного Кремлем и поддержанного полутора десятком региональных "думцев" — в глазах граждан и региональных элит будет очень низким. Глухота к реальным вызовам, имеющимся в регионе, равнодушие к мнению народа на фоне низкого авторитета — действительно ли такая система поможет разрешать кризисы и укрепит Россию?

Обзор законотворчества в Госдуме. Выпуск 76

Задуманные непристойные действия не есть проявление диктаторских замашек чекиста, оказавшегося у власти. "Право" не только разгонять, но и расстреливать Парламент уже было присвоено лицом, именуемым сегодня "Президентом, прекратившим исполнение своих полномочий". Официальный преемник аккуратно воспроизводит опыт своего патрона.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1. Выпускается Международным обществом "Мемориал", Институтом прав человека, Центром развития демократии и прав человека при поддержке National Endowment for Democracy.