Региональная власть в Европе

Для того, чтобы нашим читателям было бы проще оценить предлагаемые реформы избирательного законодательства, мы решили предложить их вниманию материал для сопоставления. В своем интервью Информационному бюллетеню "Мемориал", Александр Масычев, юрист, специалист по избирательному законодательству ЕС и электронной демократии рассказывает о способах формирования региональной власти в демократических государствах.

Какие способы формирования региональной власти существуют в федеральных и унитарных государствах в демократическом мире (выборы, назначение, референдумы и пр.)?

Традиционно применяются два вида формирования органов власти: выборы и назначение. Выборы могут быть прямыми, когда какой-либо чиновник или законодательный орган власти избираются всеобщим голосованием, а могут быть опосредованными, когда законодательное собрание само выбирает главу местной власти.

Так, если мы посмотрим на Великобританию, которая считается унитарным государством, то увидим, что там весьма сильны тенденции к децентрализации власти. Это очень хорошо можно видеть на примере Шотландии и Уэльса, где с конца 90-х годов действуют свои собственные парламенты, избираемые всеобщим голосованием. В Шотландии и Уэльсе Первым Министром становится лидер партии, набравшей большинство голосов на выборах. В плане федеративных традиций нужно упомянуть и Германию, где эти традиции остаются сильными со времен образования Германской империи. Большинство земель имеют свои парламенты, избираемые всеобщим голосованием. Главу исполнительной власти – Министра-президента выбирают партии, получившие большинство голосов на выборах (как правило, главой государства становится лидер победившей партии).

Назначение и выборы глав исполнительной власти могут сосуществовать, как, скажем, в Австрии.

Небезынтересное сочетание выборов и назначения можно наблюдать и в Финляндии. Для каждой из 12 провинций президент назначает губернатора. Администрация губернатора, которая тоже формируется путем назначения, ответствена за организацию социального обеспечения, работы полиции, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды и так далее. Однако вместе с тем существует развитая система самоуправления, ее возглавляет избираемый на всеобщих выборах муниципальный совет, а также избираемое этим советом из своего состава муниципальное правительство. Муниципальным советом решаются вопросы образования, здравоохранения и социального обеспечения, налогообложения. Формально, значительная часть решений, принимаемых на муниципальном уровне, должна быть одобрена либо администрацией губернатора, либо центральным правительством. Однако на практике эти инстанции вмешиваются только в том случае, если муниципальный совет или региональное правительство нарушает закон.

Есть ли где-либо у главы исполнительной власти страны право на роспуск регионального законодательного собрания? Как организована процедура роспуска (если она есть) в федеральных и унитарных государствах?

Институт контроля центральной власти над региональной существует в том или ином виде во всех государствах. Контроль может осуществляться национальным парламентом, имеющим право утверждать некоторые виды решений местных парламентов, проверять законность их решений. Иногда для контроля за региональной властью производится инспектирование работы местных служб центральной властью.

Скажем, во Франции комиссары республики, назначаемые правительством для каждого департамента страны, проверяют на предмет соответствия закону практически все решения, принимаемые местными органами власти. В том случае, если, по мнению комиссара, региональные законы противоречат общегосударственным, он обращается в административный суд с требованием об отмене незаконного, по его мнению, нормативного акта.

В некоторых государствах центральная власть может даже распускать региональные законодательные собрания. В Австрии федеральный президент вправе распускать местные парламенты. Вероятнее всего не случайно, что российский президент, выступая на пресс-конференции упомянул именно Австрию в качестве примера для своих законодательных новшеств.

По австрийским законам для роспуска ландтага (регионального законодательного собрания) необ-ходимо, чтобы федеральное правительство сделало соответствующий запрос в бундесрат (это орган, призванный представлять интересы регионов на федеральном уровне). Для того, чтобы решение о роспуске местного парламента вступило в силу, необходимо чтобы на заседании, присутствовало не менее половины депутатов бундесрата и чтобы не менее 2/3 из них проголосовало "за".

Но не стоит забывать о том, что история австрийского федерализма насчитывает всего лишь 80 лет, то есть, например, по сравнению с Германией австрийский федерализм очень молод. Австрийская республика изначально сложилась как федерация с очень сильным центром и ослабленной властью провинций. Такое государственное устройство было и остается предметом многочисленных споров.

В Польше система контроля центральной власти за региональной в чем-то похожа на австрийскую. В случае регулярного нарушения местным парламентом конституции и других законов, Премьер-министр Польши может обратиться в Сейм (парламент) с требованием о роспуске местного парламента. Если Сейм поддерживает инициативу Премьер-министра, то местный парламент распускается.

Какие тенденции можно отметить в законодательстве демократических государств, регламентирующем принципы формирования региональных властей? Какие изменения в этой сфере более характерны: переход от назначаемости региональных должностных лиц к выборности региональных должностных лиц или наоборот?

На протяжении последних десятилетий происходит постепенное расширение полномочий региональной власти, все шире используется делегирование полномочий центральной властью региональным органам.

Одни из наиболее ярких примеров – изменения в законодательстве Соединенного Королевства, касающиеся Шотландии и Уэльса. Многовековая борьба шотландского парламента за свои права благополучно завершилась в 1998 году принятием акта, закрепившего шотландскому законодательному органу делегирование части полномочий, до этого принадлежавшим британскому парламенту. Аналогичные права были предоставлены и парламенту Уэльса. Теперь региональная власть в этих регионах формируется по тому же принципу, что и центральное правительство Великобритании: проводятся выборы в парламент, лидер победившей партии с одобрения парламентского большинства формирует правительство. До принятия вышеупомянутых изменений в законодательстве (в Шотландии в 1998 году, а в Уэльсе – в 1999) управление этими регионами осуществлялось напрямую из Лондона через соответствующего министра.

Достаточно показательна и тенденция к укреплению региональной власти в Австрии. Уже начиная со второй половины ХIХ века (еще во времена монархии) там начали издаваться акты, направленные на расширение прав местных властей. С середины ХХ века в конституцию был внесен ряд поправок, целью которых было ослабление вмешательства центральной власти в местные дела, а также усиление власти провинций и Бундесрата, как их представителя на федеральном уровне.

А с начала 90-х годов в Австрии ведется работа по подготовке реформы всей федеральной системы и принципов распределения полномочий между центром и регионами, естественно, в пользу регионов.

Бельгия, будучи изначально унитарным государством, в 1993 году приняла новую конституцию, закрепившую переход к федерации. Кстати, основной причиной для реформы стало то, что в Бельгии сосуществуют два народа – говорящее по фламандски большинство и франкофонное меньшинство.

Региональная власть формируется общинами, путем выборов. При этом бельгийская конституция не устанавливает какой-либо единой структуры власти для регионов и общин, позволяя местным властям решать это самостоятельно.

Вообще, надо сказать, что в Европейский Союз обращает особое внимание на развитие регионов и принципы распределения полномочий между центральной и региональными властями. Комитет по делам регионов занимается исследовательской и практической деятельностью, направленной на усиление местных властей.

Как формируется региональная власть в Израиле? Сказывается ли как-либо на принципах ее формирования террористическая война против граждан этого государства? Как израильские эксперты и масс-медиа оценили постбесланские законодательные инициативы Путина (если с их стороны была хоть какая-то реакция)?

Что касается инициатив Путина, то они не стали заголовком новостей, тем более, что Израиль в это время готовился к отмечать Новый год.

Вообще отношение к Путину здесь довольно однозначное: это авторитарный правитель, закрывший независимые масс-медиа и уничтоживший оппозицию.

Именно в этом ключе эксперты и комментировали инициативы президента РФ.

В Израиле региональная власть формируется исключительно в результате выборов. В зависимости от численности жителей региона, действуют муниципалитеты, местные и региональные советы в качестве законодательных органов. Исполнительную власть составляют мэр (председатель) и члены местного совета. Муниципальные и местные советы избираются всеобщим голосованием по принципу пропорционального представительства, в то время как районные советы формируются и из депутатов, избранных жителями района по мажоритарному принципу. Мэры городов и председатели местных советов также избираются всеобщим голосованием, глава районного совета избирается самим советом из своего состава.

Мне сложно представить, что противостояние террору вообще как-то может повлиять на принципы формирования местной власти.

По крайней мере, даже если бы какой-либо политик под предлогом борьбы с террором вдруг предложил бы изменить способ формирования региональной власти, его заявление, скорее всего, просто не было бы воспринято всерьез.

Никто бы не понял, какая связь существует между противостоянием террору и выборами, тем более местными.

Существуют ли международные соглашения или декларации, гарантирующие гражданам какие-либо права на участие в формировании региональной власти, либо эта сфера не регламентируется международным законодательством?

Во-первых, существует статья 21 Всеобщей декларации прав человека, в которой говорится о том, что каждый человек имеет право участвовать в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.

Кроме того, существует законодательство, принятое на уровне Европейского Союза и касающееся обеспечения права на участие в муниципальных выборах тем избирателям, которые не являясь гражданами какой-либо страны-члена ЕС, постоянно проживают на его территории. При этом под участием подразумевается как активное избирательное право, то есть право выбирать, так и пассивное, то есть право быть избранным в муниципальные органы власти. В 1994 и 1996 годах Советом ЕС были приняты Директивы, которые обеспечивают не гражданам государства-члена ЕС, постоянно проживающим на территории другого государства-члена ЕС, право участвовать в выборах на тех же условиях, что предоставлены и гражданам этого государства. При этом, правда, замечается, что государства-члены ЕС вправе зарезервировать должности главы исполнительной власти или членов исполнительного органа власти, если они избираются на определенный срок, только за своими гражданами.