Основная цель программы – создать эффективную и доступную для каждого вынужденного мигранта систему бесплатной правовой помощи.
В настоящее время сеть «Миграция и Право» охватывает 37 регионов России, в которых зарегистрировано в общей сложности 66,4% всех вынужденных мигрантов. Координационный центр сети находится в Москве.
Программа действует при поддержке Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Фонда Форда, Фонда Мотта, Совета Европы. Серьезную финансовую помощь оказывает правительство Нидерландов через международную организацию ECRE. Большую роль в развитии Сети сыграла поддержка демократической программы TACIS Европейского Союза.
Руководитель программы – член Совета Правозащитного центра «Мемориал» Светлана Алексеевна Ганнушкина.
Телефон: (095) 973-54-74
Факс: (095) 251-53-19
Миграционная ситуация
Современная миграционная ситуация в России определяется рядом факторов, связанных в первую очередь с распадом СССР. Из бывших республик Советского Союза в Российскую Федерацию перебрались более 3 млн. русских из тех 25 млн., которые жили за ее пределами. Представители депортированных народов стали возвращаться в родные места, реализуя возможность, которая ранее имела формальный характер; среди них – немцы Поволжья, народы Кавказа. Число возвратившихся составило около 500 тыс. Многотысячные миграционные потоки внутри страны были порождены вооруженными и этническими конфликтами.
Согласно статистике Федеральной миграционной службы, по состоянию на начало 2000 года в России насчитывалось 880 394 человек, имеющих официальный статус вынужденного переселенца (среди них этнических русских – 644 158), и 79906 лиц, имеющих статус беженца. Таким образом, общее число обладателей статуса составило около 1 млн. Среди них беженцев из стран дальнего зарубежья лишь 530 человек – цифра, ничтожная в масштабах такой страны, как Россия. Между тем в стране на нелегальном положении проживают не менее 100 тысяч афганцев, в свое время связавших свою судьбу с режимом Наджибулы и потерявших возможность вернуться на родину. Лишь 513 из них сумели добиться статуса беженца. В последнее время явно обозначилась тенденция отказывать в предоставлении статуса беженца и лицам, прибывающим из республик бывшего СССР. Если в 1997 г. статус беженца был предоставлен 6255 вынужденным мигрантам из числа бывших соотечественников, то в 1998 г. это число уменьшилось в 20 раз (375 человек), а в 1999 г. сократилось до 100 человек. По сей день не получили никакого легального статуса месхетинские турки, обосновавшиеся в Краснодарском крае еще во времена Советского Союза – в 1989 г.
Таким образом, хотя Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о статусе беженца 1951 г. и Дополнительный протокол к ней, а также приняла относительно либеральные законы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, тем не менее государство отказывается рассматривать проблемы миграции как приоритетные, и в стране отсутствует единая и продуманная миграционная политика. Более того, принятая практика зачастую не соответствует закону и международным обязательствам России. Правительство не принимает мер по реализации тех норм, декларированных в законах о беженцах и вынужденных переселенцах, которые призваны обеспечивать их обустройство на новом месте и интеграцию в общество. До сих пор не приняты постановления о предоставлении временного убежища, об обеспечении жильем беженцев и вынужденных переселенцев, не внесены изменения в явно несовершенные и несправедливые постановления, регулирующие выплату компенсаций жертвам военных действий в Чечне 1994–1996 гг. и предоставление беспроцентных ссуд на приобретение или строительство жилья, хотя соответствующие проекты уже более года находятся в правительстве. Ничего не делается для создания системы помощи и возмещения вреда мирному населению, пострадавшему в результате новой чеченской военной кампании. Вызывает тревогу ликвидация в мае 2000 г. Федеральной миграционной службы как самостоятельного ведомства и включение ее в качестве департамента в Министерство по делам национальностей. Такой подход неизбежно повлечет за собой ослабление внимания к проблемам миграции и размывание миграционной политики, а также дезорганизацию работы территориальных миграционных служб, которые не имеют определенного представления о своем будущем и о тенденциях миграционной политики.
Эта ситуация имеет своим результатом правовую и социальную незащищенность мигрантов, вынужденных не только преодолевать трудности обустройства на новом месте, но и отстаивать свои законные права, нарушение которых на уровне регионального и ведомственного нормативного регулирования и в административной практике стало обычным делом. Они лишаются доступа к медицинской помощи, школьному образованию, пособиям на детей, пенсионному обеспечению, не могут решить жилищную проблему.
Судебная защита прав вынужденных мигрантов во многом неэффективна. Зачастую судьи не располагают необходимыми познаниями в области миграционного права и некритически подходят к позиции государственных органов, действия которых обжалуются. Нередко они отдают предпочтение местным нормативным актам вместо того, чтобы руководствоваться федеральным законодательством.
Не обладая достаточной информацией о своих правах и обязанностях, не имея средств на помощь адвоката, мигранты становятся постоянным объектом злоупотреблений со стороны региональных властных структур и отдельных чиновников.
В этих условиях общественные бесплатные консультационные пункты для беженцев и вынужденных переселенцев становятся главным, если не единственным, источником независимой и объективной юридической помощи.
Цели Программы
Непосредственная задача программы – защита прав и законных интересов вынужденных мигрантов – оказание им бесплатной консультационной помощи, составление для них юридических, в том числе судебных, документов, поддержка в административных органах и судебных инстанциях. Юридическая помощь в рамках программы оказывается в первую очередь:
- беженцам и вынужденным переселенцам, имеющим официальный статус;
- лицам, обратившимся за статусом беженца или вынужденного переселенца;
- лицам, получившим отказ в предоставлении статуса;
- лицам, признанным утратившими статус или лишенным его;
- лицам, которые находятся в такой же ситуации, как беженцы или вынужденные переселенцы, но не могут по тем или иным причинам подать ходатайство о предоставлении статуса;
- жертвам военных и этнических конфликтов.
В некоторых случаях юридическая помощь оказывается и другим категориям мигрантов.
Однако эта конкретная задача является лишь частью более общей и перспективной цели: обеспечить условия для интеграции мигрантов в общество, добиться решения их проблем на основе общепризнанных правовых стандартов, устранить дискриминационный подход и произвол со стороны чиновников всех уровней. Поэтому, помимо оказания конкретной правовой помощи мигрантам, программа имеет в виду более широкие цели. Это прежде всего обобщение судебной и административной практики и выработка общей юридической позиции по наиболее типичным или наиболее сложным категориям дел. Это анализ и мониторинг миграционной ситуации в регионах, анализ положения с предоставлением официального статуса, социальной защитой и анализ работы миграционных служб и местных властей с вынужденными мигрантами.
- Просвещение мигрантов и воспитание их правосознания – также одна из существенных целей программы.
- Понимание обществом важности проблем миграции и доброжелательное отношение к мигрантам – необходимое условие их адаптации и интеграции, и здесь необходимо привлечение средств массовой информации.
Активная работа с ними также входит в число целей программы.
Наконец, воспитание в рамках программы нового поколения юристов, грамотных и ориентированных на защиту нарушенных прав – одна из существенных задач программы. Ее решение достигается привлечением к работе Сети студентов-юристов в качестве волонтеров или практикантов с небольшой оплатой.
Деятельность Сети
«Миграция и право»
Основу Сети составляют региональные пункты. В обязанность каждого пункта входят:
- консультирование – не менее 16-и часов в неделю.
Информация о месте и времени консультаций помещается в местной прессе, в региональной миграционной службе, иными способами доводится до сведения мигрантов;
- помощь в составлении жалоб и заявлений в административные и судебные органы;
- правовая помощь общественным организациям, обеспечивающим права мигрантов, в первую очередь – переселенческим организациям;
- непосредственное участие в рассмотрении наиболее важных или сложных дел в судах;
- выезд в центры временного размещения и компактные поселения мигрантов для консультирования;
- проведение совместных с представителями местных официальных структур «круглых столов» в регионе по вопросам миграции;
- анализ местных законодательных актов по вопросам миграции, участие в разработке таких актов;
- ответы на письма мигрантов;
- работа со СМИ на региональном уровне;
- представление регулярных отчетов о миграционной ситуации в регионе и о своей работе в Координационный центр;
- поддержка активистов на местах, привлечение студентов-юристов к работе с мигрантами;
- внедрение компьютерной интрасети.
Региональные пункты отчитываются о своей работе перед Координационным центром раз в три месяца. Отчеты отсылаются в электронной форме по установленным параметрам. Все пункты объединены в компьютерную сеть на основе сервера Lotus Notes.
Координационный центр аккумулирует и обобщает всю информацию о работе Сети, включая отчеты региональных пунктов, ведет организационную работу, осуществляет бухгалтерский учет, связанный с работой Сети, разрабатывает программы обучающих семинаров и по итогам семинаров издает сборники и иные пособия, приобретает и снабжает региональные пункты необходимой литературой, а также техническим оборудованием. Центр поддерживает электронную связь со всеми пунктами Сети; помимо этого сотрудники Центра периодически посещают региональные пункты и участвуют в региональных мероприятиях. Юристы-консультанты Координационного центра обобщают судебную практику, отвечают на запросы региональных пунктов, участвуют в разработке законодательных предложений по вопросам, затрагивающим права вынужденных мигрантов, составляют заключения о законопроектах или действующих федеральных и региональных актах, доводя их до сведения соответствующих государственных органов. В Центре поддерживается база данных по законодательству и судебной практике, с возможностью доступа к ней через Интернет.
По крайней мере, дважды в год Сеть «Миграция и Право» проводит семинары по проблемам миграционного права, актуальным для России и мирового сообщества в целом. В семинарах участвуют ведущие западные специалисты в области миграционного права, российские юристы, ведущие специалисты министерств и ведомств.
Работа сети Правозащитного центра «Мемориал» «Миграция и Право» за четыре года своего существования показала, что правовые консультации вместе с юридической поддержкой по отдельным судебным делам (вплоть до высшей инстанции) могут изменить к лучшему положение беженцев и вынужденных переселенцев, повлиять на прохождение дел в судах и создать положительную судебную практику. Сеть юридических консультаций с Координационным центром в Москве оказалась удачной формой сотрудничества юристов различных регионов России.
Сетевой принцип дает возможность оперативно распространять информацию (большим достижением в этой области является использование Интернет), получать поддержку экспертов самой высокой квалификации по конкретным делам и общим вопросам, повышать квалификацию юристов, вовлеченных в защиту прав вынужденных мигрантов.
Идеальным было бы создание более разветвленной сети общественных консультационных пунктов для мигрантов по всей территории России.
Однако материальные и организационные ресурсы программы ограничены.
Поэтому выбор падает прежде всего на те регионы, где число мигрантов достаточно велико, и при этом существуют структуры, способные взять на себя организацию правовой помощи, не рассчитывая на полное обеспечение со стороны Сети.
Не исключена организация двух и более пунктов там, где проблема правовой помощи мигрантам наиболее актуальна. В первую очередь речь идет о юге России, граничащем с регионами, ставшими постоянным источником миграции.
В обозримое время планируется довести число консультационных пунктов до 50. Расширение Сети и бесперебойность ее работы составляют приоритетную задачу нашей программы. Практика показывает, что наиболее активно действующие пункты сами становятся узлами региональной сети, организуют консультативные пункты и находят на них финансирование в программах малых грантов, в первую очередь Фондов Форда и Сороса.
За 1999 год пунктами Сети было проведено 14859 консультаций, оказана помощь в подготовке 1654 исков, жалоб и заявлений в суд, было проведено 563 выездных консультации в центрах временного размещения и компактного поселения мигрантов, число судебных дел с участием юристов пунктов составило 3187.
Партнеры Сети
Программы «Миграция и Право»
«Миграция и право» существует и успешно развивается благодаря партнерству с другими организациями, занимающимися проблемами миграции.
В первую очередь это Региональное представительство УВКБ ООН в Москве. Именно благодаря финансовой поддержке УВКБ ООН были открыты и оборудованы первые пункты Сети. УВКБ ООН продолжает финансирование 19 консультаций и частично Координационного центра в Москве. Помимо финансирования, УВКБ ООН оказывает ценную методическую и организационную помощь, позволяющую нам следить за общемировой практикой применения Конвенции о статусе беженца и поддерживать контакты с аналогичными Сети организациями в других странах. Мы надеемся, что плодотворное сотрудничество с УВКБ ООН продолжится и укрепится в будущем.
В 1997 году программа получила финансирование от программы TACIS Европейского Союза, что позволило открыть 8 новых пунктов в регионах и оснастить их необходимым оборудованием. Партнером программы в осуществлении проекта является Европейский совет по беженцам и изгнанникам (ECRE) и его составная часть ELENA – правовая сеть, объединяющая юристов, специализирующихся в области оказания правовой помощи мигрантам. ECRE/ELENA не только оказывает программе финансовую помощь. Благодаря огромному опыту, накопленному этой организацией, сотрудничество с ECRE было чрезвычайно ценным при подготовке бюджета программы и составлении заявок на финансирование, а также при проведении обучающих семинаров для российских юристов. Мы предполагаем активизировать участие юристов Сети в деятельности ECRE/ELENA, а также обмен опытом и полезной информацией.
Программа успешно сотрудничает с межправительственными и неправительственными организациями, в их числе – Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, а также Amnesty International, Human Rights Watch, Датский совет по беженцам, Финский совет помощи беженцам. Сотрудники сети «Миграция и Право» являются членами Рабочей группы по законодательству и защите беженцев и вынужденных переселенцев, действующей в рамках процесса Конференции по проблемам вынужденной миграции в СНГ, что позволяет поддерживать прямые контакты с неправительственными организациями других стран СНГ, оказывающих помощь вынужденным мигрантам, и обмениваться информацией, помогающей составить представление о миграционной ситуации в этих странах.
Если говорить о партнерах программы среди российских неправительственных организаций, это прежде всего четыре другие программы ПЦ «Мемориал»: «Дискриминация по этническому признаку» (руководитель Александр Осипов), «Преследования по политическим мотивам» (руководитель Валентин Гефтер), «Горячие точки» (руководитель Олег Орлов), правозащитная радиопрограмма (руководитель Татьяна Касаткина). Все эти программы связаны с мониторингом соблюдения прав человека в различных регионах России и СНГ и особенно в зонах межэтнических конфликтов. Знание ситуации с правами человека в регионах исхода мигрантов дает возможность более квалифицированно выстроить защиту их прав, особенно в тех случаях, когда при решении вопроса о предоставлении статуса возникает необходимость обосновать вынужденный характер перемещения.
Важное значение для работы Сети имеет конструктивное сотрудничество с организациями самих мигрантов, прежде всего с их объединением – Форумом переселенческих организаций. Форум ставит своей задачей защиту интересов переселенческих организаций в их отношениях с государственными органами в центре и на местах, его отделения существуют во многих российских регионах. В некоторых регионах юристы Сети работают непосредственно на базе организаций, входящих в Форум; в любом случае они стремятся к установлению с ними рабочего взаимодействия.
Самые тесные рабочие и человеческие отношения существуют между Сетью и старейшей неправительственной организацией, взявшей на себя заботу о вынужденных мигрантах, – московским Комитетом помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», на базе которого работает московский пункт Сети. В марте 2000 года ПЦ «Мемориал» и «Гражданское содействие» в рамках Сети «Миграция и Право» открыли в Назрани приемную для помощи вынужденным мигрантам, с тем чтобы хотя бы отчасти облегчить крайне тяжелое положение тех, кто был вынужден покинуть Чечню в результате широкомасштабных военных действий, начавшихся осенью 1999 года. Функции этой приемной значительно шире, чем просто оказание юридической помощи.
В ее штате пять социальных работников, которые регулярно посещают лагеря беженцев, оказывая лекарственную, продуктовую, а в особенно тяжелых случаях и денежную помощь. В приемной работает врач, и в необходимых случаях совместными усилиями мы добиваемся направления больных и раненых в лечебные учреждения других регионов России. Под руководством и при активном участии сотрудников программы «Горячие точки» Олега Орлова и Александра Черкасова ведется мониторинг нарушений прав человека, который доводится до сведения широкой общественности.
Сотрудники приемной работают и на территории Чечни, куда уже несколько раз направлялись партии продуктов на средства, собранные Комитетом «Гражданское содействие».
Еще один партнер программы – Независимый экспертно-правовой совет (председатель Мара Полякова), куда входят авторитетные юристы-исследователи и практики. Эта организация оказывает помощь в составлении экспертных заключений о законопроектах и действующих нормативных актах, затрагивающих права вынужденных мигрантов, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
На местах пункты Сети сотрудничают с региональными правозащитными организациями, в первую очередь отделениями «Мемориала» и переселенческими организациями, ассоциациями юристов, землячествами.
Отношения
с государственными структурами
Мы отдаем себе отчет в том, что главные цели программы – защита прав мигрантов и выработка правового подхода к решению проблем миграции с позиций Конституции и международных обязательств Российской Федерации – не могут быть достигнуты без конструктивного сотрудничества с официальными структурами. Этим определяются отношения программы с государственными органами, так или иначе вовлеченными в решение вопросов, связанных с правовым положением беженцев и вынужденных переселенцев.
Основным государственным органом, ответственным за оказание помощи мигрантам, до недавнего времени была Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Этот орган решал вопрос о предоставлении официального статуса и одновременно способствовал интеграции и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев. В конце 1998 года при ФМС был образован Консультативный совет общественных организаций, в который вошли и представители Сети. Несколько раз ФМС привлекала представителей Сети к участию в разработке подготавливаемых ею нормативных актов. Контакты с должностными лицами ФМС в ряде случаев содействовали разрешению частных проблем беженцев и вынужденных переселенцев. Однако трудно предсказать, каковы будут перспективы сотрудничества после реорганизации этого органа.
Следует отметить важнейшую роль, которую играет Министерство внутренних дел в вопросах предоставления регистрации вновь прибывающим мигрантам. Взаимоотношения органов МВД и миграции различны в разных регионах, но в большинстве из них приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца невозможно до получения регистрации по месту пребывания.
Местные органы внутренних дел далеко не всегда осведомлены о различиях между правами обычных приезжих и вынужденных мигрантов, жертв национальной розни, насилия, дискриминации. Сеть пытается через МВД добиться единообразия применения органами внутренних дел законов и нормативных актов РФ.
В процессе деятельности Сеть нередко обращается в Генеральную прокуратуру с ходатайствами о внесении протестов в отношении региональных и ведомственных нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству.
Такие обращения подкрепляются экспертными заключениями, подготовленными юристами Координационного центра или Независимого экспертно-правового совета.
В подавляющем большинстве случаев Генеральная прокуратура, разделяя высказанную нами точку зрения, направляет протест в адрес соответствующего государственного органа, а при отклонении протеста обращается в судебные инстанции. Такое активное и плодотворное сотрудничество неоднократно приводило к отмене незаконных нормативных актов и дает основания надеяться на то, что единообразное понимание и применение федерального законодательства на всей территории России не является недостижимой целью.
Одним из путей налаживания взаимопонимания между программой и органами исполнительной власти является участие представителей ФМС, МВД, МИДа, Генеральной прокуратуры и других ведомств в семинарах для юристов Сети, сообщения, в которых они излагают позицию своих ведомств, ответы на вопросы и участие в общей дискуссии.
По общему правилу, ведомства проявляют заинтересованность к такому участию, что, несомненно, помогает находить ответы на многие сложные вопросы, с которыми сталкиваются мигранты.
Учитывая насущную потребность в частичном обновлении и совершенствовании законодательства, регулирующего правовое положение вынужденных мигрантов, Сеть стремится привлечь внимание Государственной Думы к этой проблеме. Здесь она опирается на поддержку ряда депутатов-единомышленников, в первую очередь депутата от фракции «Яблоко» В.В.Игрунова, одного из инициаторов создания ПЦ «Мемориал» и Комитета «Гражданское содействие».
Работа по разработке и совершенствованию законодательства в области миграции идет медленно. Однако в 1999 и 2000 годах прошли в первом чтении два законопроекта, сформулированные юристами Сетии внесенные В.В.Игруновым.
Цель первого: изменить ст. 249 ГПК таким образом, чтобы переселенцы из Чечни могли устанавливать право собственности на принадлежащее им имущество по месту нового проживания, не выезжая в Чечню.
Второй проект отменяет пп.2, п.1 ст.2 Закона «О вынужденных переселенцах», что снимает ограничения на срок подачи заявлений на статус вынужденного переселенца, как это уже предусмотрено для беженцев последней редакцией Закона «О беженцах».
Данный материал (информация) произведен, распространен и (или) направлен некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, либо касается деятельности такой организации (по смыслу п. 6 ст. 2 и п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ).
Государство обязывает нас называться иностранными агентами, при этом мы уверены, что наша работа по сохранению памяти о жертвах советского террора и защите прав и свобод человека выполняется в интересах России и ее народов.
Поддержать работу «Мемориала» вы можете через donate.memo.ru.