Как известно, первая военная кампания в Чечне (1994–1996 годы) не получила четкой правовой характеристики: она определялась с помощью таких эвфемизмов, как «восстановление конституционного порядка» или «разрешение конституционного кризиса». Такая же правовая неопределенность имеет место и по отношению к проводимой в настоящее время военной акции. Для ее оправдания официальные органы чаще всего ссылаются на необходимость борьбы с терроризмом и именуют ее «антитеррористической операцией»; иногда говорят, что она является ответом на агрессию со стороны бандитских формирований или просто «чеченцев». Но это декларативные заявления, а не правовое обоснование. Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента от 17.12.97 г. № 1300, предусматривает, что «применение военной силы против мирных граждан либо для достижения внутриполитических целей не допускается. Вместе с тем по отношению к незаконным вооруженным формированиям, представляющим угрозу национальным интересам Российской Федерации, допускаются совместные действия отдельных формирований Вооруженных Сил РФ с другими войсками, воинскими формированиями и органами в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами». В Концепции подчеркивается также необходимость «соблюдения норм международного права и российского законодательства при осуществлении мер принудительного характера (в том числе с использованием военной силы)». Таким образом, предполагается, что применение военной силы в целях обеспечения внутренней безопасности не может быть продиктовано одними лишь соображениями целесообразности, как ее понимают органы, принимающие соответствующее решение, но должно быть подкреплено конкретными правовыми нормами и оставлено в правовые рамки. Каковы же те правовые основания, на которые могло бы сослаться правительство в оправдание широкомасштабных военных действий в Чечне?

1. Статья 88 Конституции устанавливает, что в случае возникновения реальной угрозы безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер, Президент вводит своим Указом на всей территории страны или в отдельных ее регионах чрезвычайное положение, незамедлительно сообщая об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Соответствующий Указ должен быть утвержден Советом Федерации. Однако формулировка этой конституционной нормы оставляет неясным вопрос о том, является ли введение чрезвычайного положения правом Президента, которое он реализует по собственному усмотрению, или его обязанностью.

Закон о чрезвычайном положении был принят еще в 1991 году (17.05.91 г. № 1253-1). Однако ни во время первой вооруженной акции в Чечне, ни в теперешней ситуации он не был применен, хотя в обоснование военной акции власти ссылались именно на те обстоятельства, которые в соответствии с пунктом «а» статьи 4 Закона являются основанием для введения чрезвычайного положения: «попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угроза жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов». Нежелание воспользоваться Законом о чрезвычайном положении объясняется в первую очередь тем, что он не предусматривает участия армии в мероприятиях по нормализации обстановки, возлагая эту задачу на Внутренние войска МВД (использование Вооруженных Сил допускается лишь в исключительных случаях при проведении аварийно-спасательных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф и т.п.). Другая причина, не называемая вслух, состоит в том, что Закон о чрезвычайном положении достаточно четко и последовательно излагает правовой режим чрезвычайного положения, требуя точного указания государственных органов, ответственных за осуществление соответствующих мероприятий, приведения в соответствующем Указе перечня и пределов чрезвычайных мер, исчерпывающего перечня временных ограничений прав и свобод граждан, а также устанавливает гарантии прав граждан и механизмы их защиты (статьи 8, 17, 18 и др.). Статья 27 прямо указывает, что введение чрезвычайного положения «не может служить основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения»; статьи 28, 33 – что порядок применения силы и огнестрельного оружия регулируется законом и не подлежит изменению в условиях чрезвычайного положения и что неправомерное применение силы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими и превышение ими служебных полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет за собой ответственность. Естественно, что такой режим «связывает руки» и значительно ограничивает степень усмотрения (или, попросту говоря, произвола) при проведении вооруженных операций.

Можно согласиться с тем, что Закон о чрезвычайном положении не вполне учитывает экстремальные ситуации, оправдывающие вспомогательное участие Вооруженных Сил в обеспечении режима чрезвычайного положения, и что в него следовало бы включить нормы, которые поставили бы такое участие, а также применение военной силы в четкие правовые рамки. Однако за все время, прошедшее с момента принятия, в Закон не было внесено никаких изменений. Формально он сохраняет силу, но на практике игнорируется*. 2. Согласно Федеральному закону об обороне от 24.04.96 г. № 61-ФЗ, Вооруженные Силы (которые определяются как «государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации») «предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. Привлечение Вооруженных Сил РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их (то есть Вооруженных Сил. – Примеч. авт.) предназначению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами» (статья 10 пункты 2 и 3). В контексте данной статьи, несомненно, речь идет о вооруженной защите от внешнего нападения, поскольку в правовом смысле невозможно говорить об агрессии со стороны одного субъекта Федерации (то есть внутреннего территориального формирования), каким официально признается Чечня, против Российской Федерации. Но даже если допустить, что в данном случае имела место агрессия, подлежит применению статья 19 Закона об обороне, предусматривающая введение режима военного положения. Военное положение определяется этой статьей как особый правовой режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предусматривающий ограничения прав и свобод. «В период военного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут вести боевые действия по отражению агрессии независимо от объявления состояния войны». Однако военное положение в соответствии со статьей 87 Конституции официально вводится президентом с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе и соответствующий указ должен быть утвержден Советом Федерации. Следует также иметь в виду, что, в соответствии с Конституцией, режим военного положения должен регулироваться федеральным конституционным законом. В данном случае военное положение не было введено. Следовательно, рассматривая военную операцию в Чечне с точки зрения действующего российского права, можно говорить только о применении Вооруженных Сил с использованием вооружения не по их предназначению. Такое применение в принципе не исключается, на что указывает процитированная выше Концепция национальной безопасности; но Концепция, как прямо указано в ее тексте, является «политическим документом». Какие-либо законодательные акты, которые регулировали бы условия и порядок применения вооружений и военных контингентов «не по их предназначению», в настоящее время отсутствуют. Однако из статьи 5 Закона об обороне (подпункт «3» пункта 1) во всяком случае следует, что привлечение Вооруженных Сил и других вооруженных формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению должно быть оформлено указом президента, который подлежит утверждению Советом Федерации. В данном случае подобный указ не был издан и представлен на утверждение, что исключает возможность использовать Вооруженные Силы для выполнения задач, не связанных с их предназначением.

3. Чаще всего широкомасштабные военные действия в Чечне обосновываются как контртеррористическая операция со ссылкой на Закон о борьбе с терроризмом (№ 130-ФЗ от 03.07.1998 г.). Действительно, в статье 7 этого Закона, устанавливающей компетенцию органов, осуществляющих борьбу с терроризмом, указывается, что Министерство обороны обеспечивает защиту военных объектов и вооружения, безопасность морского судоходства и воздушного пространства, а также «принимает участие в проведении контртеррористических операций». Эта общая формулировка в тексте Закона не конкретизируется, и вопрос о том, каковы могут быть формы, порядок и масштаб такого участия, остается неясным. Статья 3 Закона о борьбе с терроризмом определяет контртеррористическую операцию как «специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции». Глава III Закона регулирует проведение контртеррористических операций. Закон предусматривает, что для непосредственного управления такой операцией в соответствии с решением правительства создается оперативный штаб, возглавляемый представителем ФСБ или МВД (в зависимости от того, чья именно компетенция «будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции») и действующий на основании специального нормативного документа – типового положения, утвержденного федеральной антитеррористической комиссией. Именно оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией имеет право привлекать необходимые силы и средства федеральных органов, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, в том числе и Министерства обороны (статья 11). Анализ приведенного выше определения контртеррористической операции, а также ряда других положений Закона, в первую очередь статьи 2, где изложены основные принципы борьбы с терроризмом («приоритет мер предупреждения терроризма», «сочетание гласных и негласных методов борьбы», «приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции»), приводит к выводу, что при проведении контртеррористической операции Закон отводит приоритетную роль специальным службам и что применение Вооруженных Сил и армейского вооружения должно иметь вспомогательный характер и во всяком случае не должно приводить к более тяжким последствиям, нежели сама террористическая акция, на пресечение которой она направлена (гибель мирного населения, разрушение зданий, инфраструктуры и т.п.). Следует также исходить из того, что правовую основу борьбы с терроризмом составляет не только указанный Закон, но Конституция и другие федеральные законы, а также общепризнанные принципы и нормы международного права (статья 1 Закона о борьбе с терроризмом). Это означает, в частности, что нормы Закона о борьбе с терроризмом должны толковаться и применяться систематически, с учетом рассмотренных выше конституционных норм и положений федеральных законов, касающихся применения военной силы. Таким образом, широкомасштабное использование Вооруженных Сил и тяжелого вооружения в Чечне не имеет убедительных правовых оснований в Конституции и федеральном законодательстве и надлежащего правового оформления. Действия Вооруженных Сил осуществляются вне правовой сферы, что оставляет широкие возможности для произвола и игнорирования основных конституционных прав мирного населения.

Маргарита Петросян, научный сотрудник Института США и Канады РАН, юрист-консультант Сети «Миграция и право» Правозащитного центра «Мемориал»